4 Principiella utgångspunkter och centrala vägval
4.7 Direktivet ska huvudsakligen genomföras genom en ny
ska upphävas
4.7.1 Direktivet ska huvudsakligen genomföras genom en ny lag
Förslag: Direktivet ska huvudsakligen genomföras genom en ny lag. Skälen för förslaget: Dagens regelverk som ger skydd för vissel- blåsare är omfattande och komplext. Skyddsbestämmelser finns i grundlagar, offentligrättsliga lagar och arbetsrättsliga lagar. Dess- utom finns principer och grundsatser som har etablerats över tid i rättspraxis som påverkar skyddet för visselblåsare (se avsnitt 2.5 för en redogörelse av regelverket).
Skyddet för rapporterande personer skulle kunna uppnås genom ändringar i visselblåsarlagen. I samma lag skulle också bestämmelser om interna och externa rapporteringskanaler, personuppgiftsbehand- ling och tystnadsplikt i enskild verksamhet kunna införas. På så sätt skulle en sammanhållen reglering kunna åstadkommas för stora delar av direktivet.
Interna rapporteringskanaler och uppföljning av det som rappor- terats genom sådana kanaler skulle kunna sägas ha ett visst samband med arbetsmiljöarbete. Direktivets bestämmelser om detta skulle därför kunna läggas i arbetsmiljölagen.
Vi kan alltså konstatera att den nationella regleringen kan placeras på olika ställen i det svenska regelverket. Vi kan också konstatera att det i utredningsdirektiven förespråkas en sammanhållen reglering. Vi tolkar inte uttrycket sammanhållen reglering som att det nödvän- digtvis ska vara frågan om att all reglering som direktivet kräver sam- las i en lag. Målsättningen bör dock vara att regleringen är så samman- hållen som möjligt.
Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl för att regleringen om skydd för rapporterande personer bör ligga i en och samma lag, oavsett om de rapporterande personerna är arbetstagare eller inte. Vi finner det också naturligt att placera bestämmelser som har att göra med interna och externa rapporteringskanaler i denna lag eftersom det i direktivet finns ett tydligt samband mellan bestämmelserna om
Den reglering som behöver införas för att genomföra direktivet avviker i centrala delar från regleringen i visselblåsarlagen. Det gäller framför allt rapporteringsordningen, interna och externa rapporter- ingskanaler samt återkopplingen om uppföljning av sådana rappor- ter. Vi bedömer därför att ändringarna med nödvändighet skulle bli så genomgripande att inte mycket skulle återstå av den befintliga visselblåsarlagens struktur och innehåll om den nya regleringen skulle införas i den befintliga visselblåsarlagen.
Vi anser vidare att det vore olämpligt att lägga regleringen i arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbets- miljö, medan direktivets ändamål är att stärka kontrollen och efter- levnaden av många andra regler som inte har att göra med hälsa, säkerhet och arbetsmiljö. Den reglering som behövs för att genom- föra visselblåsardirektivet kan inte sägas rymmas inom arbetsmiljö- lagens ändamål och vi anser inte att arbetsmiljölagens ändamål bör ändras för att möjliggöra att regleringen placeras i den lagen.
Det mest ändamålsenliga är i stället, enligt vår uppfattning, att införa regleringen i en ny lag. På så sätt kan hela skyddsregleringen samlas och presenteras på ett överskådligt och pedagogiskt sätt.
Starka skäl talar också för att viss reglering läggs utanför den nya lagen, framför allt sekretessbestämmelser som bör placeras i offent- lighets- och sekretesslagen.
4.7.2 Den befintliga visselblåsarlagen ska upphävas
Förslag: Den befintliga visselblåsarlagen ska upphävas.
Bedömning: Den nya lagen bör åtminstone ge samma skydd för visselblåsare som den befintliga visselblåsarlagen.
Skälen för förslaget och bedömningen: Som framgår av föregående avsnitt föreslår vi att merparten av direktivet ska genomföras genom en ny lag. Den nya lagen har ett övergripande syfte som överens- stämmer med den befintliga visselblåsarlagen, nämligen att skydda personer som rapporterar om missförhållanden. Det är enligt vår
stämmelser. Det talar för att den befintliga visselblåsarlagen bör upp- hävas och ersättas av den nya lagen.
Vid ett upphävande av den befintliga visselblåsarlagen måste emellertid artikel 25.2 i direktivet beaktas. Artikel 25.2 anger att genomförandet av direktivet under inga omständigheter får utgöra skäl för att inskränka det skydd som redan finns i medlemsstaterna på de områden som omfattas av direktivet. Principen om att anta- gande av en ny EU-reglering inte får leda till försämringar för den som direktivet syftar till att skydda kallas på engelska ofta för non- regression. För att kunna upphäva den befintliga visselblåsarlagen måste således artikel 25.2 beaktas i anslutning till genomförande av varje del av direktivet i syfte att säkerställa att de förslag som lämnas inte leder till en lägre skyddsnivå för rapporterande personer än vad den befintliga visselblåsarlagen ger. Det innebär att den nya lagen dels måste garantera den skyddsnivå som direktivet kräver, dels garantera den skyddsnivå som den befintliga visselblåsarlagen ger. En sådan prövning kommer att göras i anslutning till respektive för- slag.
Vid tillämpningen av artikel 25.2 måste även artikel 25.1 beaktas. Artikel 25.1 anger att medlemsstaterna får införa eller behålla be- stämmelser som är förmånligare för rapporterande personers rättig- heter än de som anges i direktivet, men endast under förutsättning att det inte påverkar tillämpningen av artiklarna 22 och 23.2 som rör skyddet för berörda personer. Med berörd person avses enligt arti- kel 5.10 en fysisk eller juridisk person som i en rapport anges som en person som gjort sig skyldig till överträdelsen eller till vilken den personen har anknytning.
Innebörden av artikel 25.1 hänger alltså samman med artik- larna 22 och 23.2. I artikel 22 anges att medlemsstaterna ska, i enlig- het med EU:s rättighetsstadga, säkerställa att de berörda personerna fullt ut omfattas av rätten till ett effektivt rättsmedel och till en rätt- vis rättegång samt av oskuldspresumtionen och rätten till försvar, inbegripet rätten att bli hörd och rätten till tillgång till handlingar. Det framgår vidare att behöriga myndigheter ska, i enlighet med nationell rätt, säkerställa att de berörda personernas identitet skyd- das så länge utredningar som rapporten eller offentliggörandet gett upphov till pågår. Slutligen anges i artikel 22 att de regler som skyd- dar rapporterande personers identitet och som fastställs i artik-
I artikel 23.2 anges att medlemsstaterna ska föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner som ska vara tillämpliga om det konstateras att rapporterande personer medvetet rapporterat eller offentliggjort falsk information. Medlemsstaterna ska också i enlighet med nationell rätt föreskriva åtgärder för att ersätta skador till följd av sådana rapporter. Artiklarna som nämns i artikel 25.1 handlar alltså dels om vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier till skydd för berörda personers rättigheter (artikel 22), dels om sanktioner som ska finnas mot den som medvetet rapporterar eller offentliggör falsk information (artikel 23.2).
Det innebär att det svenska genomförandet dels inte får leda till försämringar för den som direktivet syftar till att skydda, dvs. för de rapporterande personerna (artikel 25.2), dels inte får innebära att det påverkar de åtgärder som ska vidtas för att skydda berörda personer och de sanktioner som ska finnas mot den som medvetet rapporterar eller offentliggör falsk information eller den möjlighet till ersättning för skador som ska finnas (artikel 25.1 i förening med artiklarna 22 och 23.2).
Vi bedömer att artikel 25.1 och 25.2 ger uttryck för två motstå- ende intressen som skulle kunna komma i konflikt med varandra. Det kan inte uteslutas att en hög skyddsnivå för rapporterande per- soner, vilket Sverige kan vara skyldigt att bevara enligt artikel 25.2, kan komma att inkräkta på det skydd i direktivet som en berörd person har rätt till enligt artikel 25.1 i förening med artiklarna 22 och 23.2. Vi kan i våra kommande överväganden därför behöva göra en avvägning mellan de intressen som artikel 25.1 och 25.2 ger uttryck för, i syfte att lämna förslag som så långt som möjligt iakttar och beaktar båda intressena. En sådan prövning kommer att göras i an- slutning till respektive förslag i den mån det behövs.