4 Principiella utgångspunkter och centrala vägval
4.4 Sveriges nationella säkerhet och väsentliga
av regleringen
Direktivets bestämmelser om nationell säkerhet
I visselblåsardirektivet anges att direktivet inte får påverka medlems- staternas ansvar att säkerställa nationell säkerhet eller deras befogen- het att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. Direktivet får i synnerhet inte tillämpas på rapporter om överträdelser av upphand- lingsregler som avser försvars- eller säkerhetsaspekter, såvida de inte omfattas av relevanta unionsakter (artikel 3.2).
Direktivets bestämmelse har koppling till EU-fördraget som an- ger att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territo- riella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den natio-
medlemsstats eget ansvar (artikel 4.2). Av artikel 3.3 a framgår vidare att direktivet inte påverkar tillämpningen av unionsrätt eller natio- nell rätt avseende skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter.
Meddelarskyddet och visselblåsarlagen och dess koppling till nationell säkerhet
Var och en har meddelarfrihet och de särskilda regler som skyddar meddelare från efterforskning och repressalier riktar sig till myndig- heter och andra allmänna organ (se avsnitt 2.5.1). Detta innebär att meddelarskyddet även gäller inom sådana offentliga organ som be- driver verksamhet som rör nationell säkerhet. Den som meddelar uppgifter kan dock göra sig skyldig till vissa meddelarbrott som in- kluderar t.ex. spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Meddelare kan också straffas för att de har lämnat ut hem- liga handlingar eller brutit mot någon bestämmelse om s.k. kvalifice- rad tystnadsplikt, dvs. sådan tystnadsplikt som enligt offentlighets- och sekretesslagen har företräde framför meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Många av de sekretessbestämmelser som syftar till att skydda nationell säker- het utgör kvalificerade tystnadsplikter. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om utrikessekretess och försvarssekretess i 15 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Det finns således begränsningar i meddelarskyddet som är särskilt omfattande i verksamhet som rör nationell säkerhet.
Visselblåsarlagen gäller i alla offentliga och enskilda verksamheter där det finns arbetstagare. Lagen har dock ett viktigt undantag. Lagens skydd omfattar inte den som genom att slå larm gör sig skyldig till ett brott (8 §). I lagens författningskommentar anges som exempel på brott som kan begås genom att slå larm brott mot rikets säkerhet och andra brott riktade mot staten (t.ex. spioneri, högförräderi, uppvig- ling, vårdslöshet med hemlig uppgift eller obehörig befattning med hemlig uppgift), brott mot författningsreglerad tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken, hot- och hetsbrott (t.ex. övergrepp i rätts- sak, olaga hot, hot mot tjänsteman eller hets mot folkgrupp) och ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning), se prop. 2015/16:128 s. 108.
Risker med en reglering som även omfattar verksamheter som rör nationell säkerhet
Om rätten att rapportera information skulle gälla även inom verk- samhet som rör nationell säkerhet skulle det kunna leda till att hem- liga uppgifter som rör Sveriges säkerhet röjs. Uppgifterna kan vara omöjliga att särskilja från uppgifterna om missförhållanden och där- för oundvikligen komma att röjas vid rapportering. Även om uppgif- terna i och för sig skulle kunna separeras från uppgifterna om miss- förhållanden kan de ändå av olika skäl komma att rapporteras i form av överskottsinformation.
Riskerna för att nationella säkerhetsintressen äventyras av en reglering som även gäller inom verksamhet som rör nationell säker- het kan dock minimeras. Sekretess kan föreskrivas för uppgifter som rör nationell säkerhet hos behöriga myndigheter som ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Vidare skulle man kunna tänka sig att regleringen inte skyddar den som genom rap- portering gör sig skyldig till vissa angivna brott mot rikets säkerhet. Regleringen skulle alltså kunna gälla även inom t.ex. Säkerhetspolisen eller Försvarets radioanstalt, men inte innebära en rätt att skyddat rapportera vilken information som helst eller i vilka syften som helst. Vidare kan riskerna minimeras av den enskilda rapporterande personen, även om det ibland kan vara förenat med svårigheter. Man kan t.ex. tänka sig att vissa uppgifter maskeras i ett dokument som följer med vid rapporteringen eller att missförhållandena muntligen eller skriftligen beskrivs på ett sådant sätt att de hemliga uppgifterna inte röjs.
Verksamhet som rör nationell säkerhet bör inte undantas från lagens tillämpningsområde
Enligt visselblåsardirektivet får som nämnts direktivet inte påverka medlemsstaternas ansvar att säkerställa nationell säkerhet eller deras befogenhet att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. Vi tolkar emellertid inte detta som att en medlemsstat i och för sig skulle vara förhindrad att införa en generell reglering som också tillämpas i verksamhet som rör nationell säkerhet. Den nationella säkerheten är nämligen enligt EU-fördraget varje medlemsstats eget ansvar.
Vi anser dock att det är uteslutet att den nya lagen ska gälla i verksamhet som rör nationell säkerhet utan några begränsningar. Visselblåsardirektivet är alltför generöst när det gäller möjligheten att skyddat rapportera olika uppgifter för att det skulle vara lämpligt.
Om ett röjande av uppgifter skulle kunna äventyra Sveriges säkerhet skulle ett sätt att minimera den risken vara att införa ett undantag från regleringens tillämpningsområde för verksamhet som rör nationell säkerhet. Samtidigt skulle ett sådant undantag medföra flera nackdelar. Det skulle innebära att ingen skyddad rapportering över huvud taget skulle få göras inom sådan verksamhet. En konse- kvens av detta skulle vara att det skulle saknas skydd för rapporter- ing av missförhållanden om sådant som inte alls har med nationell säkerhet att göra.
Ett undantag för hela verksamheter skulle också skapa svårigheter när det gäller gränsdragningen mellan verksamhet som rör nationell säkerhet och verksamhet som inte rör nationell säkerhet. Till det kan läggas att uppgifter som rör nationell säkerhet även kan förekomma inom verksamheter som inte normalt bedriver säkerhetsverksamhet. Vi anser mot bakgrund av detta att något generellt undantag för verksamhet som rör nationell säkerhet inte bör införas.
Sveriges nationella säkerhet och väsentliga säkerhetsintressen bör värnas genom undantag från ansvarsfriheten och förbudet mot repressalier
Vi anser att Sveriges nationella säkerhet och väsentliga säkerhets- intressen bör värnas på andra sätt än genom undantag för verksam- heter som rör nationell säkerhet. Vi återkommer i avsnitt 6.4 med förslag som innebär att regleringen inte kommer att medföra att den som röjer uppgifter som rör nationell säkerhet kommer att vara ansvarsfri och i avsnitt 6.5.6 med förslag som innebär att repressalie- förbudet inte kommer att gälla om den rapporterande personen be- går ett brott, t.ex. ett brott mot nationell säkerhet.