Det svenska horisontella skyddet ska gälla

Förslag: Direktivet bör genomföras genom en reglering som gäller generellt inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet.

Skälen för förslaget

Tre möjliga, horisontella genomförandemodeller

I utredningsdirektiven anges att det i första hand bör övervägas förslag med innebörden att regleringen ska gälla generellt för överträdelser av ett visst slag, dvs. inte endast för överträdelser inom de områden och av de rättsakter som anges i direktivet. Om direktivet genomförs utanför de områden och för andra överträdelser än de som anges i direktivet, går Sverige längre än vad direktivet kräver. Även om de områden som tas upp i direktivet är omfattande och rättsakterna många, finns det samhällsområden och rättsakter som faller utanför, som t.ex. skolan, socialtjänsten och det arbetsmarknadspolitiska området. Till viss del omfattas emellertid även dessa områden av de rättsakter som anges i direktivets bilaga. Det gäller t.ex. rättsakter om offentlig upphandling och skydd av personuppgifter eftersom offentlig upphandling och behandling av personuppgifter kan före- komma även i verksamheter som bedrivs inom dessa områden.

Vår bedömning är att det, schematiskt sett, finns tre olika vägar som kan väljas när det gäller det horisontella genomförandet. 1. Direktivet genomförs endast på de områden och vid de överträdel-

ser som anges i direktivet (horisontellt minimigenomförande). 2. Direktivet genomförs generellt, dvs. inte endast inom de områ-

den och vid de överträdelser som anges i direktivet (horisontellt, generellt genomförande).

3. Direktivet genomförs på vissa utvalda områden som den svenska lagstiftaren fastställer. De svenska områdena behöver inte samman- falla med de som anges i direktivet men måste omfatta åtminstone

Horisontellt minimigenomförande

Direktivet skulle kunna genomföras endast inom de områden och vid de överträdelser av unionsrätten som anges i direktivet. Detta skulle kunna åstadkommas på två olika sätt. Det första sättet är att de områden och de överträdelser som anges i direktivet översätts till motsvarande rättsliga områden och överträdelser i svensk rätt. Man skulle alltså kunna tänka sig att ett område är offentlig upphandling och att överträdelser av vissa preciserade lagar och förordningar på upphandlingsområdet omfattas. Det andra sättet är att binda det horisontella tillämpningsområdet för de svenska reglerna till direk- tivets horisontella tillämpningsområde. Detta skulle kunna uppnås genom att det i svensk rätt anges att skyddet för rapporterande per- soner gäller på de områden och vid de överträdelser som anges i direktivets artikel 2 och i direktivets bilaga. På upphandlingsområdet skulle alltså skyddet för visselblåsare kunna gälla vid de överträdelser av unionsrättsliga akter som anges i bilagan. Båda dessa sätt skulle leda till ett minimigenomförande av direktivet med följd att de skydds- värda intressen som anges i avsnitt 4.5 skulle påverkas så lite som möjligt, t.ex. när det gäller administrativa kostnader för näringslivet och föreningslivet.

Horisontellt, generellt genomförande

Direktivet skulle även kunna genomföras generellt, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet. Den svenska regleringen skulle alltså, precis som den nu gällande visselblåsarlagen, gälla inom all offentlig och privat verksamhet. Ett generellt genomförande skulle medföra en jämn skyddsnivå inom olika samhällsområden och minimera svåra gränsdragningar vid be- dömningen av om en verksamhet omfattas av lagens tillämpnings- område eller inte.

Horisontellt genomförande genom nationellt utpekade områden

Direktivet skulle också kunna genomföras på vissa utvalda områden som den svenska lagstiftaren fastställer. Förutom de områden som

föra direktivet på ytterligare utpekade områden. Ett område skulle exempelvis kunna vara offentlig upphandling med ett utvidgat tillämpningsområde för den svenska regleringen som inte begränsar sig till överträdelser av de rättsakter som anges i direktivet. Ett annat alternativ skulle kunna vara att ange de nationellt utpekade områdena negativt, dvs. genom att vissa områden undantas från regleringens tillämpningsområde. Oavsett om områdena definieras positivt eller negativt skulle en fördel med en sådan genomförandemodell vara att den svenska lagstiftaren kan göra en självständig viktning av intres- sen som talar för och emot att skyddet ska finnas på ett visst sam- hällsområde. En nackdel även vid detta alternativ – i likhet med ett minimigenomförande – är de gränsdragningsproblem som kan uppstå.

Skyddet som följer av direktivet bör gälla inom all privat och offentlig verksamhet

Vid en avvägning mellan det som talar för och det som talar emot var och en av dessa genomförandemodeller noterar vi inledningsvis att regeringen i utredningsdirektiven anger att det i första hand är den andra modellen som ska övervägas, dvs. ett horisontellt, generellt genomförande. I utredningsdirektiven konstateras att det kan vara problematiskt att införa en reglering om skydd för rapporterande personer som bara ska tillämpas på vissa områden, bl.a. eftersom det kan leda till svårigheter att avgöra när skyddet gäller. Vi delar den uppfattningen. Det kan på goda grunder antas att det blir mycket svårt för arbetstagare och andra rapporterande personer att avgöra om det i det enskilda fallet rör sig om en överträdelse av en unions- rättsakt eller någon svensk författning som faller inom direktivets tillämpningsområde. Detta kan leda till att personer som har infor- mation om överträdelser inte vågar rapportera denna.

Som ovan konstaterats leder ett generellt genomförande till att det blir en jämn skyddsnivå mellan olika samhällsområden. Ett genomförande inom endast de områden som följer av direktivet kan bli svårt att motivera utifrån ett svenskt perspektiv eftersom områ- dena i direktivet har valts för att skydda intressen inom EU-sam- arbetet och inte utifrån rent nationella intressen. Om den svenska regleringen endast gäller på vissa avgränsade områden som fastställs

Vi noterar vidare att flera av de områden och de överträdelser som anges i direktivet griper in i många samhällsområden. Till exempel kan överträdelser av upphandlingsregler förekomma inom alla de områden där upphandling förekommer och överträdelser av regler om skydd för personuppgifter inom alla de områden där person- uppgifter behandlas. Det kan därför vara mycket svårt att över huvud taget identifiera samhällsområden där det inte behöver finnas något skydd enligt direktivet. Detta innebär att praktiskt taget alla privata och offentliga verksamheter som är av en sådan storlek att de om- fattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler kom- mer att behöva ha sådana kanaler. Därmed bör det inte vara någon mer betydande belastning för dessa verksamheter att rapporterings- kanalerna även används för rapportering av andra överträdelser än sådana som omfattas av direktivet.

Argumenten som talar för ett horisontellt, generellt genomförande är alltså starka. Samtidigt finns nackdelar med ett sådant genomförande. Den främsta nackdelen är ett betydande överskjutande införlivande som har negativa inverkningar på de skyddsvärda intressen som vi redogör för i avsnitt 4.5. En annan nackdel är att en generell, svensk reglering kräver en precisering av vid vilka slag av överträdelser som skyddet ska finnas. En sådan precisering kan vid ett generellt genom- förande inte knytas till överträdelser av särskilt utpekade unions- rättsakter, utan måste formuleras så att den inte utesluter de överträ- delser som omfattas av direktivet.

Vid en sammantagen bedömning anser vi att ett horisontellt minimigenomförande skulle resultera i en alltför svårtillämpad reglering. Svåra juridiska bedömningar skulle lämnas till enskilda att göra. Om enskilda skulle göra felaktiga bedömningar skulle de ris- kera att gå miste om skyddet. Vi anser också att det skulle vara svårt att genomföra direktivet på vissa nationellt utpekade områden, fram- för allt eftersom de områden och de överträdelser som anges i direk- tivet griper in i nästan alla samhällsområden. Riskerna att Sverige inte skulle anses ha genomfört direktivet fullt ut skulle vara svåra att undvika. Därför bör direktivet enligt vår uppfattning genomföras generellt, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet.

4.7

Direktivet ska huvudsakligen genomföras genom