62%
7%
31%
Yta som var skyddad när planen fastställdes 1994
Yta som skyddats under perioden 1995-2002 Yta som återstår att skydda
44
Delmål 4. I odlingslandskapet skall minst 12 000 hektar våtmarker anläggas eller återställas fram till 2010
Delmålet omfattar anläggning och återskapande av våtmarker och småvatten på jordbruksmark eller mark som har en uppenbar koppling till odlingslandskapet, mellan 2000-2010.
Ersättningar inom Miljö- och landsbygdsprogrammet är ett av de viktigaste styrmedlen för att åstadkomma restaureringar och nyanläggningar, men det räcker troligen inte för att målen ska kunna uppnås.
Under 2001-2002 har ca 1 000 hektar våtmarker och småvatten anlagts inom Miljö- och Landsbygdsprogrammet. Om anläggningen, inom nuvarande (2000-2006) och kommande program, fortsätter i samma takt kommer 5 000-7 000 hektar våtmarker och småvatten ha anlagts med dessa medel till och med 2010. LIP-programmen är i allt väsentligt avslutade. Tillkomsten av våtmarker i odlingslandskapet genom ideella föreningar kan uppskattas till storleksordningen 300-400 hektar per år, bl.a. åtgärdspro- grammen för hotade groddjur. Om inte ytterligare insatser görs för att stimulera anläggandet av våtmarker blir det därför svårt att nå målet 12 000 hektar till år 2010.
Några av länsstyrelserna har i sina regionala miljömål angett arealmål för restaurering eller nyanläggning av våtmarker. I vilken omfattning dessa berör odlingslandskapet går dock inte att utläsa.
Även om delmålet endast anger omfattningen av anlagda och återställda våtmarker, måste man också se till kvaliteten. Riksantikvarieämbetet har undersökt flera anlagda våtmarker och bedömt att god kulturmiljöeffekt endast uppnåtts i några fall. De våtmarker och småvatten som anläggs eller återskapas måste ha god kvalitet med hänsyn till såväl kultur- som naturvärden om delmålet ska kunna anses uppnått. Jordbruksverket har regeringens uppdrag att i samråd med Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter ta fram kvalitetskriterier för anläggning av våtmarker. Uppdraget skall redovisas före utgången av år 2003.
45 Anlagda våtmarker 1990-2002 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 1990-1995 1996-1999 2000-2002 H ektar LIP Jordbruks- stöd
Figur 9. Figuren visar arealen anlagda våtmarker/småvatten i odlingslandskapet inom ramen för Jordbruksverkets stödverksamhet och Lokala Investeringsprojekt. Under åren 1990-95 utgick ersättningar i form av Anläggningsstöd och NYLA. I siffrorna från perioden 2000 till 2002 ingår även restaurerade våta slåttermar- ker och betesmarker. I siffrorna ingår inte våtmarker skapade eller restaurerade med stöd av WWF, Våtmarksfonden eller andra aktörer.
Delmål 5. Åtgärdsprogram skall senast till år 2005 finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder
Sammanlagt klassas ca 270 våtmarksberoende arter som hotade i den svenska rödlistan. 87 av dessa utgörs av ryggradsdjur och kärlväxter. Enligt proposition 2000/01:130 bedömer regeringen att mellan 3 och 19 av dessa arter kan behöva särskilda insatser under de närmaste 10 åren. Hittills har 7 åtgärdsprogram (exklusive fiskar) fastställts för våtmarksberoende arter, huvudsakligen omfattande groddjur. Om takten i arbetet ska öka behövs att fler aktörer än för närvarande engageras. ArtDatabanken arbetar med att kartlägga i vilken omfattning olika arter kan behandlas under gemensamma program samt vilka regioner som har störst förekomst av hotade arter. Syftet är bl.a. att möjliggöra en optimal fördelning mellan olika länsstyrelser av de resurser som är tillgängliga för åtgärdsprogram. Nyligen har Naturvårdsverket träffat avtal med flera länsstyrelser om medverkan till att ta fram fler åtgärdsprogram.
Arbetet med att ta fram ta fram ytterligare åtgärdsprogram bedöms kunna ta fart med början år 2004. Om de planerade extraresurserna blir tillgängliga under åtminstone 2004- 2005 bör delmålet kunna nås.
Till bilden hör också att flera våtmarksberoende arter finns upptagna på habitatdirekti- vets bilaga 2, vilket innebär att särskilda bevarandeområden ska utses. Bland arterna finns t.ex. ett 10-tal mossarter. Genom tillämpningen av detta direktiv ges flera av de aktuella arterna ett ökat skydd.
Åtgärdsprogrammet för klockgroda har nyligen utvärderats, och visat på goda resultat. Sedan 1982 har Naturvårdsverket och Världsnaturfonden stött uppfödning och utsättning av arten, och en rad lämpliga småvatten har restaurerats eller anlagts. Populationerna av
46
klockgroda har under senare år utvecklats påtagligt positivt i kärnområdet, och antalet grodor har tredubblats under perioden 2000-2002.
Vad händer om inte ytterligare insatser görs?
Av genomgången av delmålen framgår att det för flera av dem krävs ytterligare åtgärder om de ska kunna nås till utsatt tid. Om inget ytterligare görs kommer t.ex. Myrskyddspla- nen att kunna genomföras först fram emot 2050, och restaureringen och anläggningen av våtmarker i odlingslandskapet stannar vid ca 8 000 hektar 2010. Åtgärdsprogrammen för hotade arter kommer inte att ha tagits fram och genomförts i tillräcklig omfattning om inte insatserna hos flera aktörer ökar. Hittills har endast sammanlagt ett trettiotal program fastställts under en tioårsperiod.
Det är svårt att ange hur ett nollalternativ ser ut vid bestämda tioårsintervall. Man kan dock räkna med ett betydligt mer förgrenat skogsbilvägnät år 2010 i norra delarna av landet. I allt väsentligt bedöms nätet då vara färdigutbyggt i hela Sverige.
Fortfarande torrläggs i landet, totalt sett, mer våtmarker genom befintlig och tillkom- mande avvattning för varierande ändamål än som tillkommer genom nyanläggning, restaurering, bäverdämmen och bortglömd dikesrensning. Vid ett nollalternativ kommer en sådan ogynnsam balans att leda till fortsatt minskande biologisk mångfald på många håll i landet.
Landhöjningen ändrar i vissa delar av landet på sikt våtmarkerna, men nettoförändring- en i areal torde vara försumbar. Visserligen tillkommer nya sötvattensytor genom
avsnörning från havet, men samtidigt grundas andra våtmarker upp och växer igen.
Många mål samverkar
De konflikter mellan mål och intressen som man stöter på i arbetet med att nå miljökvali- tetsmålet och delmålen för våtmarkerna har huvudsakligen sin grund i mötet mellan produktions- och försörjningsaspekter i vid bemärkelse å ena sidan och naturvårds- och bevarandeaspekter å den andra. Här som inom andra områden finns det alltså risk för att konflikter mellan ekonomiska mål och mål som avser ekologisk hållbarhet kan äventyra måluppfyllelsen. En del av konflikterna är verkliga konflikter. Andra är skenbara konflikter eller konflikter i ett kortare perspektiv.
Mellan våtmarksmålet och övriga miljökvalitetsmål och delmål råder i huvudsak samverkan. Restaurering och nyskapande av våtmarker och småvatten gynnar såväl målet Ingen övergödning som våtmarksmålet och målet om ett rikt odlingslandskap. Utform- ningen och lokaliseringen av våtmarkerna måste ske med hänsyn till biologisk mångfald och kulturmiljövärden. I vilken omfattning anläggning av våtmarker motverkar miljömå- let Begränsad klimatpåverkan återstår ännu att klarlägga. När det gäller anläggning av våtmarker är det t.ex. många aspekter som måste tillgodoses för att också en god kulturmiljö ska uppnås. Det kan vara svårt att tillgodose alla intressen samtidigt – detta gäller även olika krav från naturmiljösynpunkt. En avvägning måste dock ske där olika aspekter beaktas. Det är dock viktigt att i utgångsläget bestämma syftet med en restaure- ring eller nyanläggning, och utifrån det utnyttja de möjligheter till synergier som finns.
47
VASTRA, det vattenstrategiska forskningsprogrammet inom MISTRA (Stiftelsen för miljöstrategisk forskning) har i "Våtmarksboken" tagit fram råd och riktlinjer för hur man anlägger och återskapar våtmarker, och vilka konflikter mellan olika ändamål som kan finnas.
Mellan våtmarksmålet och målet Ett rikt odlingslandskap finns ömsesidighet och samverkan. Bland delmålen för odlingslandskapet finns ett som går ut på att mängden småbiotoper i odlingslandskapet ska bevaras i minst dagens omfattning i hela landet, och att en strategi ska utvecklas för hur mängden småbiotoper ska kunna öka i slättbygden. Det delmålet har stor betydelse även för våtmarksmålet, eftersom öppna diken och andra småvatten av olika slag är just sådana småbiotoper. Ytterligare ett delmål – det som säger att samtliga ängs- och betesmarker ska bevaras och skötas på ett sätt som motsvarar deras värden – är viktigt för våtmarkerna, eftersom det också särskilt betonas att hävden av våta slåttermarker är viktig. Preciseringen av målet för odlingslandskapet säger också att ett rikt odlingslandskap är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.
Skogen och våtmarkerna
Målet med skogsbrukets markavvattning var att öka arealen produktiv skogsmark. I det program för skogsbruket som förordades av 1973 års skogsutredning i dess slutbetänkan- de Skog för framtid (SOU 1978:7) siktade man på att dika ut ungefär 30 % av landets återstående våtmarker och omvandla dem till skog. Också när det gällde avverkning och föryngring var det produktionsmålet som styrde.
Efter hand som det blev ett uttalat politiskt mål att bevara den biologiska mångfalden blev också konflikterna mellan detta mål och produktionsmålet för skogen tydliga. Riksdagens beslut att jämställa de båda målen gav möjlighet – och skyldighet – att söka tillgodose båda. Det innebär att man ibland måste göra avvägningar mellan dem.
Målen för våtmarkerna som de formulerats av riksdag och regering fr.o.m. 1988 och framåt utgår från dessa markers betydelse för såväl den biologiska mångfalden som den hydrologiska balansen i landskapet. Målen begränsar möjligheterna att torrlägga mark för skogsodling och att avverka på och invid blöta marker. De innebär i princip minskade intäkter från avverkning och ökade kostnader för miljöhänsyn, men minskar också kostnader för nydikning och underhåll och för avverkning på blöt och svårframkomlig mark.
Målkonflikten mellan skogsbruk och våtmarkshänsyn är dock endast delvis en verklig konflikt. Det s.k. ståndortsanpassade skogsbruket som slog igenom under första hälften av 1990-talet innebar att skogsbruket blev mera småskaligt och varierat med hänsyn till enskilda växtplatsers förutsättningar. Motivet till anpassningen var att långsiktigt öka tillväxten i skogen. Den skogsekologiska forskningen hade nämligen visat att den skogsskötsel som hade tillämpats under de närmast föregående decennierna inte alltid givit avsett resultat.
Anpassning av växtmaterial och metoder har gjort det möjligt att avsevärt minska påverkan på våtmarker både vid skogsodling och avverkning. Ökad efterfrågan på lövträ har delvis underlättat anpassningen. Målen om uthålligt god avkastning i skogen och bibehållen biologisk mångfald kan till betydande del sägas samverka långsiktigt.
48
Ett speciellt konfliktområde utgör skogsbilvägarna och liknande vägar. Det är framför allt på senare tid som de uppmärksammats som ett hot mot våtmarkernas värden.
Utbyggnaden av skogsbilvägnätet kommer att observeras i den fortlöpande uppfölj- ningen av skogspolitikens miljöeffekter med avseende på markavvattning.
Naturvårdsverket hör till dem som uppfattar skogsbilvägarna som det största markav- vattningshotet mot myrarna i norra Sverige. Bl.a. Skogsstyrelsen anser emellertid att man från naturvårdshåll överdriver den hydrologiska påverkan på våtmarkerna och att man glider mellan hydrologiska argument och önskan att undvika fragmentering och intrång i väglöst land i allmänhet. Från skogshåll efterlyser man därför en tydligare argumentering med avseende på skyddsvärdena biologisk mångfald och ostördhet/orörd natur.
Diskussioner mellan naturvårds- och skogsmyndigheter har inletts för att finna praktis- ka lösningar.
Rakaste vägen, buller och naturvärden
Under 1990-talet har trafikverken formulerat en rad mål för sina respektive trafikslag och för sitt miljöarbete. År 1998 lade riksdagen fast mål för trafikpolitiken, som bl.a. går ut på att skapa ett tillgängligt transportsystem med hög transportkvalitet, positiv regional utveckling, säker trafik och god miljö – mål som ofta visar sig svåra att förena. Inte bara skogsbilvägar utan också vanliga vägar som dras över eller i närheten av våtmarker påverkar förstås dessas hydrologi, naturmiljö och biologiska mångfald.
I en pilotstudie som underlag för mål, mått och handlingsplan för natur- och kulturvär- den (1999:177) beskriver Vägverket Konsult svårigheterna att ta hänsyn till sådana naturområden i odlingslandskapet som skyddas genom det s.k. generella biotopskyddet. Hit hör bl.a. våtmarker och småvatten. Litet drastiskt anger man att "varje ny väg kommer i konflikt med sådana och det medför som regel att de undanröjs helt".
Problemet belyses också av den översyn av biotopskyddet i jordbruket som gjorts inom ramen för utvärderingen av jordbrukspolitiken. Det visade sig där att en stor del av dispenserna från biotopskyddsbestämmelserna motiverats med "allmänna ändamål", varav en betydande andel avsåg just vägbyggen.
Banverket har pekat på de målkonflikter som kan uppstå mellan strävan att undvika buller och andra störningar i bebyggelse och att behålla naturen så opåverkad som möjligt. Man bör t.ex. inte dra järnväg för nära tätorter med hänsyn till bullerstörningar, samtidigt som man bör undvika intrång i opåverkade naturområden. Inte minst för järnvägar är dessutom de tekniska kraven styrande för dragningen.
En del av svårigheterna med att ta hänsyn till mål för våtmarkerna, liksom för en del andra naturtyper, samtidigt med mål om regional utveckling och näringslivsutveckling konkretiseras i byggandet av Botniabanan. Såväl själva banan som tillfartsvägar och kraftledningsgator har fått och kommer att få stor påverkan, inte minst på våtmarker. Både internationellt utpekade områden och klass I- myrar och andra våtmarker berörs.
Åtgärder som vidtagits för att hantera sådana målkonflikter har redovisats under rubriken "Åtgärder". Till detta kan läggas att kunskapsunderlag som våtmarksinventer- ingen och Myrskyddsplanen i allmänhet ses som viktiga styrmedel när vägar och järnvägar planeras.
49
För lokaliseringen av nya transportleder har SIKA (Statens institut för kommunika- tionsanalys) formulerat de tre målen att nya transportleder lokaliseras i samklang med sin omgivning, att möjligheterna att utveckla befintliga leder framför att bygga nytt bör övervägas och att man i ett tidigt skede ska studera hur de planerade lederna påverkar omgivningen.
Myllrande våtmarker eller inhemsk energi och sysselsättning
Miljökvalitetsmålet för våtmarkerna innebär bl.a. att våtmarker ska skyddas så långt möjligt mot bl.a. torvtäkter och att torv ska brytas på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden. Mot dessa mål står målen om försörjning med inhemsk energi och de stora regionala intressena av fortsatt torvbrytning med hänsyn till såväl gjorda investeringar som till behovet att bibehålla arbetstillfällen i sysselsättnings- svaga områden.
Målkonflikterna har framför allt hanterats i enskilda koncessionsärenden, där uppmärk- samheten på miljöns krav ser ut att ha ökat. Regeringens beslut för några år sedan att inte tillåta torvbrytning på Östra Tönningflon kan ses som en fingervisning om den långsikti- ga avvägningen mellan målen. Regeringen tillsatte också i december 2000 en utredning med uppdrag att utreda torvens roll i ett uthålligt energisystem. Utredningen föreslår bl.a. att torvförsörjningsområden ska pekas ut där torvbrytning är acceptabel med hänsyn till naturvärdena. Därmed skulle konflikter i enskilda koncessionsärenden kunna undvikas.
Kalkning – en balansgång mellan miljökvalitetsmål
Våtmarkskalkning innebär en balansgång mellan kravet på vattenkemisk effekt och biologisk mångfald i sjöar och vattendrag å ena sidan och hänsynen till våtmarkernas mångfald och andra naturvärden å den andra. Det innebär att de båda miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning och Levande sjöar och vattendrag i just det här avseendet står mot målet Myllrande våtmarker. Efterhand som kunskaperna om våtmarkskalkningens effekter och möjligheterna att mildra dem har ökat, har sådana målkonflikter minskat.
I inledningsskedet ledde våtmarkskalkningen till en del misstag, där värdefulla våtmar- ker påverkades på ett sätt som inte var avsett. Därför satte Naturvårdsverket upp ett särskilt uppföljningsprogram för våtmarkskalkning. Lärdomar från misstagen och uppföljningsprogrammet har sedan legat till grund för bl.a. en ny kalkningshandbok.
Konflikten mellan de olika målen gäller framför allt i det enskilda fallet, och lokalt kan därför ett mål behöva ställas åt sidan till förmån för ett annat. Genom planeringen på såväl regional som nationell nivå bör ändå avvägningarna kunna göras så att samtliga mål kan nås i ett helhetsperspektiv. Som nämnts tidigare pågår en granskning av vilka
50