Arbetet mot det nationella miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker går i huvudsak i rätt riktning. Omfattningen och takten i arbetet ser dock på ett antal områden inte ut att räcka.
Flera av de drivkrafter och värderingar som tidigare ledde till att våtmarker utplånades har förändrats. Samhällets svar i form av ändrade och nya styrmedel på hoten mot våtmarkerna har också haft stor betydelse för att begränsa fortsatt påverkan på landets myrar och andra våtmarker. Utöver att utgöra ett faktiskt hinder har framför allt förbudet mot markavvattning fungerat som mycket tydlig information om den önskvärda
inriktningen i såväl förbudsområdena som i övriga områden.
Den ändrade skogspolitiken, där målet att bevara biologisk mångfald har jämställts med målet om uthållig skogsproduktion, det uttalade ansvaret för samhällets sektorer att integrera hänsyn till miljön i sina verksamheter och marknadens efterfrågan på miljöcerti- fierade produkter har enligt vår bedömning fått stor betydelse för ökad hänsyn till bl.a. våtmarkerna. Våtmarksinventeringen och Myrskyddsplanen, liksom efter hand inventer- ingar av sumpskog och nyckelbiotoper har bidragit till att öka kunskaper, intresse och möjligheter att bevara de viktigaste kvarvarande våtmarkerna.
Den ändrade inriktningen i samhällets förhållande till våtmarkerna är inget som åstadkommits genom ett eller två centrala beslut, och det går knappast att hitta en åtgärd eller tidpunkt som man entydigt skulle kunna sätta som gräns för förändringen. Det partiella markavvattningsförbudet är dock en markant skiljelinje.
Lagstiftningen och marknadens krav har ökat uppmärksamheten på problemet och samtidigt lett till ytterligare utveckling av nya och mer hänsynsfulla metoder. De har i sin tur skapat utrymme för ökad hänsyn, nya kunskaper, ändrad inställning.
Särskilt betydelsefulla inslag i denna process förefaller vara naturvårdens, regeringens och riksdagens ökade engagemang för naturtypen våtmarker kring decennieskiftet 1990, avskaffandet av dikningsbidraget, det efter hand skärpta avvattningsförbudet samt den ändrade skogspolitiken. Ytterligare faktorer som bidragit till ökat intresse för våtmarksan- läggning och restaurering är positiva resultat av åtgärder i våtmarker för att gynna fågellivet samt ökade erfarenheter av våtmarker som kvävefällor.
Den i huvudsak positiva bilden av utvecklingen får emellertid inte skymma det faktum att de skador som redan orsakats av den tidigare mycket omfattande avvattningen i huvudsak kvarstår. Den gynnsamma statistiken visar på en minskande nydikning. Att den minskat kan, vid sidan av ändrad lagstiftning och inställning, också bero på att det är i stort sett färdigdikat på många håll.
Detta gäller t.ex. för landets jordbruksområden, där knappast ens tio procent av den ursprungliga våtmarksarealen finns kvar, och där huvuddelen av förlusten beror på dikning/torrläggning för att vinna odlingsmark. Också i många skogsområden har
utdikningen drivits mycket långt. Även utan ytterligare dikning kommer dessutom arealen våtmark att fortsätta att minska. Den tidigare dikningen fortsätter att påverka markvatten- nivåerna. Denna tillkommande förlust är större än dagens nyanläggning och restaurering av våtmarker.
51
Byggandet av skogsbilvägar pågår i ungefär oförändrad omfattning i de områden där vägar ännu saknas. Minskningen av det totala byggandet hänger framför allt samman med att det är mer eller mindre "färdigbyggt" i andra delar av landet. Inte alla vägar påverkar våtmarker, men eftersom större delen av dem som byggts under senare år har kommit till i de våtmarksrika skogsområdena i nordligaste Sverige får man räkna med förhållandevis stor påverkan. Byggandet av skogsbilvägar ser ut att vara det allvarligaste av de
kvarstående hoten mot våtmarkerna. Ytterligare stora våtmarksområden riskerar att påverkas. Tveksamheter i bedömningen av vägars markavvattnande effekt och otydlighe- ter vid samrådsförfarandet kan leda till brister i prövningen.
Medan avskaffandet av bidraget till markavvattning ledde till en kraftig minskning av markavvattningen i skogen, har det haft mindre betydelse att bidragen till skogsbilvägar försvann. Effekten av att dikningsbidragen avskaffades har förstärkts av att dikning är en dyr åtgärd med dålig förräntning. Att bygga skogsbilvägar är däremot ekonomiskt fördelaktigt, eftersom transport av virke och maskiner i terräng är avsevärt dyrare än transport på väg. Höga energi-, arbets- och maskinkostnader kräver att tiden utnyttjas väl.
Skogsbrukets hänsyn till naturvärden i samband med avverkning och andra åtgärder förefaller kunna få stor positiv betydelse för våtmarkerna. Lokalt kan dock s.k. finansie- ringsavverkning komma att vålla bekymmer. Vid överlåtelse genom köp eller arvsskifte kan den nya ägaren se avverkning som en utväg att finansiera köpet eller arvsskatten. Risken för att en markägare aktualiserar avverkning av nyckelbiotoper för att få ut ersättning har också påtalats. Ett skäl härtill kan vara att förekomsten av nyckelbiotoper inte tillåts påverka skogens taxeringsvärde, trots att sådana biotoper kan leda till begränsningar i skogsbruket.
I en del äldre torrläggningsföretag har verksamheten upphört, diken har inte underhål- lits och ett nytt naturtillstånd – en ny våtmark – har uppstått eller är på väg. Av olika skäl kan intresset för företaget vakna till liv igen med ny torrläggning som följd. Det har visat sig svårt att avstyra sådan förnyad markavvattning. I andra företag upprätthålls markav- vattningen i onödan eller ökas genom alltför radikal dikesrensning.
Även om torvutvinningen stagnerat, innebär den betydande ingrepp lokalt och även regionalt. Med hänsyn till transportkostnaderna blir trycket på torvfyndigheterna i förbränningsanläggningarnas närmaste omland stort. Gällande koncessioner för torvutvinning är betydligt mer omfattande än den areal som bearbetas i dag, och de tillkom i ett läge med energikris och andra värderingar av våtmarkerna. Ett avspärrnings- eller energikrisläge i övrigt kan innebära förnyat hårt tryck mot våtmarkerna.
Den storskaliga vattenkraftsutbyggnadens tid är förbi. Ändringar i energipriser och försörjningsläge kan emellertid öka intresset för utbyggnad av mindre vattenkraftverk, vilket kan komma att ta ytterligare våtmarker i anspråk.
Tätorternas expansion och det växande transportbehovet medför ökande ingrepp i såväl våtmarker som övriga naturtyper. Avvägningarna mellan markpriser, transportkostnader, sysselsättning, bekvämlighet och skydd av våtmarker och mellan våtmarker och andra naturtyper kan leda till fortsatt utarmning av våtmarkerna.
Om målet för våtmarkerna ska nås krävs också en omfattande restaurering av förstörda våtmarker, liksom att nya våtmarker anläggs, framför allt i de mycket torrlagda jord- bruksområdena, men också på hårt utdikad skogsmark. Att restaurera eller anlägga och sköta våtmarker är dyrt och kräver långsiktigt engagemang. Det är också angeläget att de
52
nya och nygamla våtmarkerna hamnar där de gör mest nytta med hänsyn till de ändamål de avses fylla. För närvarande ser det ut som om tillgängliga bidragsmedel för restaure- ring och nyanläggning ibland inte kan utnyttjas effektivt.
Åtgärdsarbetet hos viktiga aktörer
Ökad hänsyn i skogen
Skogsbrukets hänsyn till våtmarkerna, liksom till andra naturvärden, i samband med avvattning, avverkning och andra skogsbruksåtgärder har utvecklats från i stort sett ingen till relativt långtgående under de senaste 10-15 åren. Såväl privata skogsägare och stora skogsbolag som miljöorganisationer och myndigheter har efter hand blivit i stora drag överens om inriktningen på arbetet.
En viktig faktor för större våtmarkshänsyn i skogsbruket har varit och är skogsvårds- styrelsernas omställning från rollen som tillskyndare till dikning genom bidrag och rådgivning till att i stället tala för och ge råd om hänsyn till våtmarkerna och visa på alternativa brukningsmetoder.
En faktor som ökar i betydelse över tiden är troligen också generationsskiftet på handläggarnivå: "Virkesproducenter har ersatts av ekologer" som någon lite hårddraget uttryckte det.
Skogsvårdsorganisationen har utvecklat ett datorbaserat informationssystem, "Kotten". Det är nu i bruk i hela landet, och har betytt mycket för att göra kunskaperna om
våtmarkerna tillgängliga för handläggare av dikningsärenden, skogsbruksplanerare etc. Tillståndskrav, förbud och uteblivna bidrag har lett till minskande intresse för dikning bland skogsägarna. Bidragande faktorer är troligen också att resultatet av tidigare
dikningar inte alltid visade sig motsvara förväntningarna. Det förefaller rimligt att de nya rönen om ståndortsanpassningens möjligheter och skogsvårdsorganisationens rådgivning bidragit till acceptansen av dikningsförbudet.
Från skogsbrukshåll påpekar man emellertid att det ståndortsanpassade skogsbruket är mera personalkrävande och därmed dyrare än det traditionella s.k. rationella skogsbruket. Man måste återkomma oftare med åtgärder till samma skogsskifte, och det kräver mer av uppföljning.
Den generationsskillnad i synen på våtmarker som ibland kan noteras bland tjänstemän och skogsägare återfinns också i skogsbruksplaner av olika ålder. I äldre planer talar man om försumpad mark och uppmanar till dikning. Planerna gäller i tio år och det finns fortfarande många gällande planer som är präglade av det tidigare synsättet på vatten och våtmarker och som styr enskilda markägares agerande.
Skogsbilvägar – markavvattning eller inte, det är frågan
De stora skogsbolagen med marker i norra Sverige bygger fortfarande mycket skogsbil- vägar. Man räknar där med att lönsamhetsgränsen ligger vid ca 800 meter från avverk- ningsområdet till närmaste väg.
Med den ändrade skogslagstiftningen fördes samrådsärenden i fråga om åtgärder i skogen till skogsvårdsstyrelsen från länsstyrelsen. Varje år görs ca 50 000 anmälningar om föryngringsavverkning. I många fall innebär avverkningen också att en skogsbilväg
53
behöver byggas. Om den bedöms komma att väsentligt ändra naturmiljön ska den också anmälas för samråd.
Samrådet enligt miljöbalken gäller den planerade vägens påverkan på naturen. Skogs- vårdsstyrelsen försöker i allmänhet undvika skada genom att föreslå en annan vägsträck- ning om man bedömer att vägen innebär markavvattning. Om det trots allt inte går att undvika blir det en fråga för länsstyrelsen. Enligt Skogsstyrelsens uppfattning bör då skogsvårdsstyrelsen upplysa anmälaren om att det krävs tillstånd eller dispens från länsstyrelsen.
I vilken utsträckning länsstyrelsen verkligen kommer att pröva frågan om avvattning varierar dock från län till län och från skogsvårdsstyrelse till skogsvårdsstyrelse. Uppmärksamheten på skogsbilvägarnas och andra vägars avvattningseffekt har kommit förhållandevis sent. Först under senare år har man börjat ta upp frågan. Det kan vara ett av skälen till de "olyckshändelser" som inträffat. I Norrbotten uppdagas t.ex. varje år flera fall av vägbyggen med markavvattning, där markägarna varken anmält för samråd eller sökt tillstånd.
I de flesta län prövas alltså bara vägar eller vägsträckor med avseende på markavvatt- ning om markägaren ansöker om tillstånd till markavvattning eller om – i något fall – skogsvårdsstyrelsen skickar ärendet till länsstyrelsen. Vissa länsstyrelser anser att vägdiken i nio fall av tio kan betraktas som markavvattning och i princip borde vara tillståndspliktiga.
Skogsstyrelsen ser huvudsakligen till syftet med vägen, dvs. att lösa en transportfråga. Skogsstyrelsen anser därmed inte att vägdiken utgör markavvattning i miljöbalkens mening, medan länsstyrelserna främst ser till dikenas effekter på omgivande mark. I sitt informationsmaterial om att bygga väg och om skogsbruk vid vatten framhåller
Skogsstyrelsen att skogsbilvägar hör till de verksamheter som i allmänhet är samrådsplik- tiga. Man påpekar också att det kan röra sig om markavvattning, och att det i så fall kräver tillstånd. Motsvarande information ges på SVO:s webbplats. Såväl Skogsstyrelsen som skogsvårdsstyrelserna uppmanar presumtiva vägbyggare att alltid diskutera med skogsvårdsstyrelsen innan man börjar planera för en väg.
Flera länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser har försökt komma fram till lösningar som kan underlätta hanteringen av ärenden om skogsbilvägar. Man har också i ökande utsträckning uppmärksammat vägarnas markavvattningseffekt.
Eftersom ett av delmålen gäller just skogsbilvägar i våtmarker är det angeläget att fakta kring anläggandet och bedömningarna av dess inverkan dokumenteras.
Jordbrukets påverkan liten
Jordbrukets ingrepp i befintliga våtmarker är idag små och av ringa betydelse i nationellt perspektiv. De stora problemen när det gäller våtmarker i odlingslandskapet hänger främst samman med allt som försvunnit.
I samband med underhåll av befintliga diken orsakas emellertid skador som lokalt kan vara av betydelse. Framför allt gäller det fall när äldre, ofta handgrävda diken ska underhållas med maskinella insatser. En strävan bör vara att utnyttja de möjligheter som finns att avveckla äldre avvattningsföretag som inte sällan saknar större betydelse från näringens sida.
54
Vägverkets och Banverkets naturhänsyn har utvecklats påtagligt
Från länsstyrelser och andra centrala myndigheter har man framhållit den mycket påtagliga utvecklingen av Vägverkets arbete med naturhänsyn under 1990-talet och kanske i synnerhet under senare år. Framför allt gäller det utformningen av vägarna och miljöhänsynen i vägarnas närhet i samband med såväl planering som utförande av själva vägen. Särskilt pekar man på Vägverkets insatser för att med hjälp av biologer och tekniker finna lösningar för att undvika vandringshinder för djur och växter i vattendrag och våtmarker.
Under 1999 arrangerade Vägverket seminarier och gav ut en broschyr för att sprida kunskap om vägtrummors betydelse för fauna och flora. Faunapassager uppmärksammas nu också alltmer vid nya vägprojekt. Hittills har man endast restaurerat ett fåtal befintliga broar, trummor o.dyl. som ligger fel.
Enligt en representant för ett av Vägverkets regionkontor uppmärksammas numera mossar och andra våtmarker mer än tidigare i samband med vägbyggen.
Med den uppmärksamhet som Vägverket och efterhand också Banverket har börjat ägna åt vägarnas och järnvägarnas miljöpåverkan och hur man genom planering och förbättrad teknik kan undvika eller mildra negativa effekter på värdefull miljö bör förutsättningarna för hänsyn till våtmarkerna ha ökat betydligt. En skillnad föreligger dock mellan sektorerna på det sättet att de alternativa dragningarna ofta är färre då det gäller järnvägar, vilket kan innebära ökad risk för intrång.
"Fri brytning" önskas i klass 3 och klass 4
Insikten om behovet av miljöanpassning och risken för försämrad "miljöimage" för branschen gör att många torvintressenter anser att exploateringskrav mot myrar med höga naturvärden bör undvikas. Torvbranschen har i stället återkommande sökt vinna gehör för någon form av generell frihet att bryta torv i de lägre klassade objekten i våtmarksinven- teringen i utbyte mot att man lämnar objekt i klass I och II. Naturvårdsverket har dock varnat för en sådan översiktlig användning av våtmarksinventeringen. Naturvärdena i våtmarkerna är nämligen inte helt knutna till inventeringens klassningssystem, som bl.a. tar stor hänsyn till orördhet. Det kan finnas mycket stora naturvärden i delar av i övrigt kraftigt störda myrmarker. Dessutom vilar klassningen av objekten till ca 90 % på data från enbart flygbildstolkning.
Samverkan ger tätortsnära våtmarker och småvatten
Det finns ett antal goda exempel på hur kommuner tillsammans med markägare, företag, ideella organisationer och andra intressenter har utnyttjat och utvecklat våtmarker och vattendrag till en stor tillgång för både kommunen, människorna och den biologiska mångfalden. De visar på goda förutsättningar att finna åtgärder som kan leda till målet och som kan engagera många. Det finns klara bevis för att intresset för dessa frågor är stort på många håll. Begränsningarna utgörs ofta av ekonomin i projekten samt av de legala aspekterna.
55
Myrar är billiga – därför svåra att skydda
Öppna myrar och andra våtmarker är i princip lätta att skydda, eftersom skyddet i sig oftast inte innebär ingrepp i någon pågående verksamhet. Dikningsförbud gäller t.ex. redan på många håll. Markägarens jakträtt behöver i allmänhet inte påverkas. Men det innebär samtidigt att intrångsersättning knappast kan bli aktuell, och det gör ibland förhandlingarna med markägaren svårare. "Eftersom man trots allt ställer mark till förfogande, bör man få någon ersättning", resonerar många markägare. Det har lett till att Naturvårdsverket och länsstyrelsen i många fall föredragit att köpa in våtmarker som ska bli naturreservat framför att diskutera intrångsersättning.
Ofta är det fråga om att avsätta skog/myrkomplex eller -mosaiker. Då blir det genast dyrare. Här uppstår avgränsningsproblem med flera frågor som måste lösas – om man ska ha med skog som skärm, om skogen också har höga naturvärden och bör avsättas, om hur skogspartier som delar upp en värdefull myr ska hanteras. Frågor av detta slag har medfört att det trots allt hittills gått förhållandevis långsamt att skydda myrar eller objekt med både myr och skog. Myrskyddsplanen har i huvudsak endast avgränsat själva våtmarken, medan det för det mesta är önskvärt att även skydda ett visst omland.
Naturvårdsverket håller för närvarande på att avsluta arbetet med ett kriteriedokument till ledning för avgränsning av de planerade skyddsobjekten. Det kan komma att underlätta arbetet.
Sveriges inträde i EU 1995 innebar en "rivstart" för Natura 2000-processen. Särskilt inledningsvis anmäldes endast redan skyddade områden, men efter hand har också andra områden kunnat föreslås. Länsstyrelserna och Naturvårdsverket har arbetat kontinuerligt för att finna och beskriva områden till Natura 2000. Det arbetet har naturligtvis påverkat möjligheterna att säkerställa nya områden. Samtidigt kan EU:s krav på att ytterligare områden ska anmälas ha medverkat till den ökning av medel för att skydda natur som ägt rum under senare år och som också ställts i utsikt för flera år framåt. Utöver de områden som hittills föreslagits ska ytterligare ett antal tas fram som ett resultat av de utvärde- ringsmöten som ägt rum. Senast år 2004 ska medlemsländerna ha förklarat de områden som EU-kommissionen slutligen väljer ut för särskilda bevarandeområden och ha vidtagit de åtgärder som behövs för att bevara och skydda dem.
De ideella naturvårdsorganisationernas engagemang i skyddet av våtmarkerna har haft och har stor betydelse. Det gäller allt från tidiga inköp av våtmarker och nationella och lokala initiativ om naturreservat, till insatser för att öka kunskapen om och intresset för våtmarker och deras fauna och flora och därmed också benägenheten att skydda dem. Deras engagemang ger ofta större trovärdighet åt olika våtmarksprojekt och ökar möjligheten att få sponsorer och andra bidrag. Lokala insatser via hembygdsföreningar, Naturskyddsföreningen eller WWF betyder också mycket för skötseln av ett antal hävdberoende våtmarker.
Utöver de våtmarker som skyddas enligt någon av det juridiska områdesskyddets paragrafer och med hjälp av statliga medel för köp eller ersättning eller genom andra ersättningar och överenskommelser, skyddas myr och sumpskog inom ramen för skogsbrukets åtaganden, främst genom FSC.
56