4. Finns det ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning?
4.4 Rättspraxis
4.4.3 Andra rättsfall som berör frågan om abstrakt lagprövning
I RÅ 1989 not. 42 hade en privatperson yrkat hos länsskattemyndigheten att kommunalskatt som en kommun betalat i skatteutjämningsavgift skulle åter-betalas till kommunen. Myndigheten beslutade att endast överlämna skrivelsen till finansdepartementet för eventuell åtgärd, och efter överklagande av detta beslut vidtog regeringen, med beaktande av 11 kap 14 § RF, ingen åtgärd. Privatpersonen yrkade på överprövning av regeringens beslut hos HFD (då regeringsrätten), som inte tog upp ansökan till prövning och anförde följande:
”Bestämmelserna i 11 kap 14 § regeringsformen innebär att en domstol eller ett annat offentligt organ, som finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, inte får tillämpa föreskriften. Grundlagsenligheten av en föreskrift kan således prövas i ett ärende där föreskriften avses tillämpas. Finner domstolen eller organet att föreskriften är grundlagsstridig tillämpas den inte. Däremot ger bestämmelserna inte stöd för särskild talan om ogiltighetsförklaring av en författningsbestämmelse på grund av dess påstådda oförenlighet med en grundlagsbestämmelse (se Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s 307– 308).”
Även här tycks det ske den sammanblandning av förutsättningarna för lagprövning - om det krävs ett konkret tillämpningsfall eller ej - och lagprövningens rättsliga följd, det vill säga om den endast är att lagen inte tillämpas eller om den är att lagen ogiltigförklaras, som beskrivits i det föregående. Detsamma gäller det doktrinuttalande som domstolen hänvisar till.96
De möjligheter domstolen tycks anse finnas är således antingen att lagprövningen kräver ett konkret tillämpningsfall, eller att det är möjligt för domstol att ogiltigförklara en grundlagsstridig lag. Med andra ord förbises
96 Se Petrén & Ragnemalm, s. 307f, där konkret lagprövning definieras som sådan prövning som utövas inom ramen för ordinär rättsskipning eller förvaltning och som får till följd att en lag som strider mot grundlag inte tillämpas, medan abstrakt lagprövning definieras som att det är möjligt att föra en särskild talan om ogiltighets-förklaring av en grundlagsstridig lag.
möjligheten av en lagprövning som inte kräver ett konkret tillämpningsfall - det vill säga abstrakt lagprövning - men som bara får till följd att en grundlags-stridig lag inte tillämpas gentemot den som väckt talan. Inte heller detta rättsfall utgör således något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden.
Ett annat fall som berör abstrakt lagprövning är RÅ 1980 1:92. Målet handlade om huruvida Riksskatteverket kunde meddela förhandsbesked i ett taxerings-mål om en fråga som endast rörde grundlagsenligheten av en författning. Ett bolag (f.d. Kockums aktiebolag) hade övertagits av staten genom avtal, och i samband därmed instiftades ny lagstiftning, ”lex Kockum”, som innebar att bolag som avyttrats till staten inte hade rätt att utnyttja förluster i enlighet med förlustutjämningsförordningen. Bolaget hävdade att denna lagstiftning (som bestod av två lagar) inte uppfyllde den allmänna principen, som ligger bakom grundlagarna, om att lagar ska ha en generell utformning, eftersom den tog sikte på just detta bolag.
Bolaget begärde därför förhandsbesked från Riksskatteverket i enlighet med då gällande förordning (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor, av innebörd att bolaget hade rätt att tillgodogöra sig avdrag enligt förlust-utjämningsförordningen, trots tillkomsten av ”lex Kockum”. Både Riksskatte-verket och HFD (då Regeringsrätten), dit bolaget överklagade, kom fram till att lagarna hade en tillräckligt generell utformning, och att bolaget därför inte hade rätt till avdrag.
Det intressanta här är att domstolen tycks ha gjort något som liknar en abstrakt lagprövning. Två av regeringsråden var skiljaktiga, då de menade att Riks-skatteverket inte har möjlighet att meddela förhandsbesked om huruvida vissa lagar strider mot grundlagen, och att ansökan om förhandsbesked därför bort avvisas.
Det ena regeringsrådet, Mueller, menade att eftersom bolagets ansökan gällde förhandsbesked om grundlagsenligheten av vissa lagar, aktualiserade ansökan en tillämpning av lagprövningsrätten i 11 kap 14 § RF. Mueller menade att det
av förarbetena bakom denna bestämmelse97 framgår att fråga endast är om en lagprövning ”inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpande verksamhet”, men att det däremot inte avser något ”fristående lagprövnings-institut”. Mueller menade därför till skillnad från majoriteten att Riksskatte-verket inte haft möjlighet att lämna ett förhandsbesked i frågan om grundlagsenligheten av vissa lagar, eftersom myndigheten då har gått utöver den lagprövningsrätt som avses i 11 kap 14 § RF. Med en så vidsträckt tillämpning av lagprövningsrätten i ärenden om förhandsbesked i taxerings-frågor, menade Mueller, ”skulle riksskatteverket i realiteten komma att fungera som ett slags författningsdomstol beträffande samtliga - även t ex civil rättsliga - författningar vilkas tillämpning kan påverka en taxeringsfråga.”
De förarbetsuttalanden Mueller anför ger som ovan visats (avsnitt 4.3.2) inget klart stöd för att det skulle finnas ett förbud mot abstrakt lagprövning. Sam-tidigt verkar det alltså som att majoriteten i regeringsrätten godtagit, och genomfört, en abstrakt prövning av lagars grundlagsenlighet: lagarna var inte aktuella att tillämpa i detta konkreta fall, utan bolaget ville bara få fastställt att de inte skulle komma att tillämpas.98
Utöver de rättsfall som hittills har berörts tycks det inte finnas något där frågan om tillåtligheten av abstrakt lagprövning uttryckligen behandlas. I de flesta fall i praxis där lagprövning har förekommit har frågan om tillåtligheten av abstrakt lagprövning inte behandlats, och i merparten av fallen har lagprövning gjorts utan att domstolen uttryckligen sagts att det är det den gör.99
97 Prop. 1978/79:195 s. 41 och KU 1978/79:39 s. 13.
98I det ovan behandlade rättsfallet RH 2000:64 verkar hovrätten emellertid mena att
så inte var fallet, då den med hänvisning till detta fall skriver att ”[e]n annan sak är att en domstol till följd av att parterna vitsordat sakförhållanden eller av annat skäl som enda fråga haft att bedöma grundlagsenligheten av en författningsbestämmelse som skall tillämpas i ett konkret fall”. Faktum kvarstår dock: i detta fall företog regeringsrätten en prövning av lagars grundlagsenlighet, utan att tillämpning av dessa lagar var aktuell i det konkreta fallet.
4.5 Sammanfattning av kapitlet
I detta kapitel har frågan om huruvida det finns ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning behandlats. Som visats under avsnitt 4.2 kan ett sådant förbud inte utläsas direkt ur lagprövningsstadgandet i 11 kap 14 § RF. Inte heller i de förarbeten eller i den rättspraxis som har behandlat frågan om abstrakt lagprövning finns, som visats under avsnitt 4.3 respektive 4.4, något tydligt stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden enligt svensk rätt.
Skälen till att något klart stöd för ett sådant förbud inte står att finna, är dels att de förarbeten och rättsfall som direkt uttalar att abstrakt lagprövning är förbjuden tar för givet att så redan är fallet enligt gällande rätt, varvid det ursprungliga stödet för en sådan hållning inte står att finna i några andra förarbeten eller rättsfall. Dels att det är oklart vad som i dessa förarbeten och rättsfall egentligen menas med abstrakt lagprövning, och således vad det är som anses vara förbjudet, eftersom det upprepade gånger sker en samman-blandning mellan förutsättningarna för och de rättsliga följderna av lag-prövning.
Det finns således inte något klart konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt, vare sig genom själva lagprövningsstadgandet i RF, förarbeten eller rättspraxis. För att en sådan i praktiken ska vara möjlig, krävs det emellertid processuella möjligheter att få till stånd en prövning av en lags förenlighet med grundlag, utan att tillämpning av lagen aktualiserats i ett konkret fall.