4. Finns det ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning?
4.4 Rättspraxis
4.4.2 Rättsfall som Unibet leder vidare till
I RH 2000:64 yrkade ett bolag att Falu kommun skulle förpliktas att betala ersättning till bolaget för skada som en planändring medfört genom att denna inskränkte bolagets användning av en fastighet, och att denna ersättning skulle beräknas på det sätt som föreskrevs i 17 kap 8 § då gällande plan- och bygglagen (1987:10). Kommunen bestred yrkandet med hänvisning bland annat till den så kallade begränsningsregeln i samma paragraf. Bolaget gjorde gällande att denna regel inte var förenlig med dåvarande 2 kap 18 § RF och/eller EKMR. Fastighetsdomstolen beslöt att mellandom skulle meddelas i denna sistnämnda fråga.
I domskälen konstaterar fastighetsdomstolen att det är fråga om lagprövning enligt 11 kap 14 § RF, och uttalar därvid att ”lagprövning skall göras i ett konkret ärende och av den som enligt allmänna regler har att pröva sakfrågan”, varför domstolen hade möjlighet att pröva den i mellandomen aktuella frågan. Domstolen kom därvid fram till att begränsningsregeln stod i uppenbar strid med 2 kap 18 § RF, och att regeln därför inte fick tillämpas i det aktuella målet.
Kommunen överklagade mellandomen till hovrätten som undanröjde domen, eftersom det som skett i fastighetsdomstolen enligt hovrätten var en abstrakt lagprövning. Hovrätten menade att prövningen skett utifrån ett generellt perspektiv då frågan om lagrummets grundlagsenlighet prövats skild från omständigheterna i den tvist som underställts domstolens prövning, och utan att det stått klart att en tillämpning av begränsningsregeln skulle bli aktuell i målet. Hovrätten anförde därefter följande:
”Den normkontroll som bl.a. domstolarna skall utöva och som uttrycks i bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § RF skall enligt förarbeten och doktrin vara konkret. Det är endast i ett ärende där tillämpningen av ett lagbud eller annan författningsbestämmelse aktualiseras som en domstol får pröva om bestämmelsen är grundlagsenlig (se SOU 1978:34 s. 103 och prop. 1978/79:195 s. 41 samt Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, s. 671).
Vilka möjligheter det finns att via mellandom åstadkomma en abstrakt lagprövning behandlas under avsnitt 5.3. Här räcker det att konstatera att hovrätten kom fram till att det i målet var fråga om en abstrakt lagprövning, eftersom en lagbestämmelses grundlagsenlighet prövats utan anknytning till en konkret tillämpningssituation, och detta ansågs av hovrätten vara förbjudet enligt svensk rätt.
Först kan konstateras att inte heller detta rättsfall i sig självt ger något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. Dels är det fråga om ett hovrättsavgörande, vilket inte kan tillmätas samma tyngd som ett avgörande från någon av de högsta domstolarna. Alldeles bortsett från detta faktum är emellertid rättsfallet ett svagt stöd, eftersom det ovan citerade uttalandet om lagprövning endast avser att ge uttryck för redan gällande rätt, såsom den kommit till uttryck i förarbeten och doktrin.
De uttalanden i förarbetena som hovrätten anför ger dock som vi sett ovan under avsnitt 4.3.2 inte något klart stöd för slutsatsen att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. I det uttalande i doktrinen domstolen hänvisar till uttalas att lagprövning enligt svensk rätt endast aktualiseras när det i ett konkret fall finns anledning att kontrollera om en föreskrift överensstämmer med en norm av högre rang, och att det således inte finns möjlighet att väcka fastställelse-talan om en bestämmelses grundlagsenlighet. Som stöd för detta hänvisas till NJA 1987 s. 198 och RÅ 1994 not. 277.88
I det sistnämnda av dessa rättsfall begärde en privatperson prövning av huruvida en tilläggsdebitering av fordonsskatt som beslutats av Vägverket stred mot förbudet mot retroaktiv lagstiftning i dåvarande 2 kap 10 § 2 st. RF. HFD (då Regeringsrätten) uttalade att prövning enligt 11 kap. 14 § RF ”endast [får] göras när fråga om föreskriften skall tillämpas har uppkommit i ett mål eller ärende som vederbörande organ enligt gällande regler har att avgöra.”89
Då talan i detta fall inte hade koppling till något konkret fall där debitering av fordonsskatt beslutats, utan istället gick ut på att utan samband med prövning av ett sådant ärende få till stånd en prövning av föreskrifternas förenlighet med grundlagen, avvisade domstolen talan. Någon grund för slutsatsen att abstrakt lagprövning är förbjuden enligt svensk rätt hänvisar domstolen inte till, och rättsfallet kan inte i sig anses konstituera ett förbud mot abstrakt lagprövning eftersom uttalandet i lagprövningsfrågan endast syftar till att beskriva vad som av domstolen ansågs vara gällande rätt. Det finns även två andra notisfall från HFD, där domstolen gör uttalanden av samma innebörd.90
Det förstnämnda fallet – NJA 1987 s. 198 – är samma rättsfall som JK hänvisade till i Unibet. I målet hade ett bolag väckt talan mot staten och bland annat yrkat att domstolen med stöd av 11 kap 14 § RF skulle fastställa dels att staten var förpliktad att återbetala viss skatt som bolaget erlagt, dels att bolaget fortsättningsvis inte var förpliktigat att erlägga sådan skatt, på den grunden att lagstiftningen om skatterna stred mot ett antal stadganden i RF, däribland dåvarande 2 kap 18 §.
Staten yrkade att käromålet skulle avvisas, i första hand på grund av att ett bolag endast i samband med prövning i ett enskilt skatteärende kan begära
89 RÅ 1994 not. 277.
90 RÅ 2000 not. 133, där domstolen uttalar att ”[f]rågan om lagligheten av ett regeringsbeslut att anta eller ändra en förordning kan komma under Regeringsrättens prövning endast i den ordningen att domstolen i ett mål, som gäller tillämpningen av förordningen i ett enskilt fall, tar ställning till om förordningen eller den eller de föreskrifter i förordningen som beslutsmyndigheten har tillämpat är förenliga med föreskrifterna i en överordnad författning (s.k. lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen)”, samt RÅ 1994 not. 654.
prövning av om skattelag strider mot grundlagsregler samt att någon prövning från allmän domstols sida över huvud taget inte kan komma i fråga eftersom allmän domstol inte är behörig att pröva skatteärenden. I andra hand invände staten att förutsättning att föra fastställelsetalan enligt 13 kap 2 § RB inte förelåg, eftersom frågan huruvida angivna skattelagar ska anses tillämpliga beträffande bolagets skyldighet att erlägga skatt inte rör ett visst rättsförhållande. Bolaget invände att det inte rörde sig om lagprövning utan om tolkning i ett enskilt fall av 2 kap 18 § regeringsformen, eftersom vad som tagits ut eller kunde komma att tas ut av bolaget inte utgjorde skatt utan var att hänföra till expropriation eller annat sådant förfogande som detta grundlags-stadgande avsåg.91
Tingsrätten anförde att lagprövning enligt 11 kap 14 § RF endast kan göras i samband med prövning i ett enskilt fall, och att den lagprövningsrätt som enligt förarbetena till RF är aktuell enligt svensk rätt är sådan som sker inom ramen för varje myndighets vanliga rättstillämpningsverksamhet.92 Domstolen av-visade därför bolagens talan på den grunden att allmän domstol inte är behörig att pröva skattefrågor; sådana frågor faller med andra ord inte inom ramen för deras vanliga rättstillämpningsverksamhet.93 Hovrätten fastställde tingsrättens domslut, varefter bolaget yrkade att HD skulle återförvisa målet till tingsrätten för avgörande i sak. HD lämnade besvären utan bifall och anförde följande beträffande lagprövningsrätten enligt 11 kap 14 § RF:
”Dessa regler innebär att prövningen skall göras i ett konkret ärende av den myndighet som enligt allmänna regler har att pröva ärendet i fråga.
---
Det är inte förenligt med den ordning regeringsformen förutsätter för prövning av en lags grundlagsenlighet att frågan om en skattelags grundlagsenlighet skulle prövas
91 Angående detta stycke, se NJA 1987 s. 198, på s. 199.
92 Se s. 200 i domen, där hänvisning görs till prop. 1978/79:195 s. 41. Dessa förarbetsuttalanden utgör som beskrivits under avsnitt 4.3.2 inte något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. När tingsrätten här hänvisar till dessa uttalanden tycks det göras som stöd för uppfattningen att lagprövning ska ske av den domstol som annars är behörig att tillämpa den aktuella lagen, inte som stöd för att abstrakt lagprövning är förbjuden.
av en allmän domstol, som inte har att ta befattning med skattetvister, endast till följd av att part påstår att det inte är fråga om en skatt utan om något annat. Har riksdagen beslutat genom lag om föreskrifter angående uttag från enskilda och angivit att det är fråga om skatt får därav anses följa att frågan om lagens grundlagsenlighet skall prövas av förvaltningsdomstol och inte av allmän domstol.”94
Både tingsrätten och HD hävdar alltså att lagprövning enligt gällande rätt kräver att det föreligger ett konkret tillämpningsfall, det vill säga att abstrakt lagprövning inte är möjlig. Anledningen till att talan av samtliga domstolar avvisades eller lämnades utan bifall tycks emellertid inte vara att den lagprövning som begärdes av bolaget var abstrakt, utan att allmän domstol inte är behörig att pröva skatterättsliga frågor. Med andra ord, att prövning av en viss lags grundlagsenlighet måste göras av den domstol som är behörig att tillämpa lagen i fråga. Att det är detta som är den relevanta slutsatsen av detta rättsfall understödjs av ett senare fall från HD.95
NJA 1987 s. 198 ger således stöd för slutsatsen att lagprövning bara kan företas av den domstol som annars är behörig att tillämpa den aktuella lagen, men inte något klart stöd för slutsatsen att abstrakt lagprövning är förbjuden. Och så inte heller RH 2000:64, som var det andra av de två fall JK hänvisade till i Unibet-målet. Det finns dock även ett par andra rättsfall som berör frågan om abstrakt lagprövning och som här bör behandlas, i syfte att undersöka om det i dessa går att finna stöd för att det skulle föreligga ett förbud mot abstrakt lagprövning.
94 A.a., på s. 201.
95 NJA 1998 s. 656 II, där Vellinge kommun väckte en fullgörelsetalan mot staten vid allmän domstol och yrkade förpliktande för staten att utge medel som kommunen betalat enligt ett antal lagar om kommunal skatteutjämning, på den grunden att dessa lagar stred mot RF. HD hänvisade till NJA 1987 s. 198 som stöd för uppfattningen att en behörighet för allmän domstol att pröva ett förvaltningsrättsligt beslut inte kan tillskapas enbart genom att käranden åberopar att den tillämpliga lagen strider mot grundlag, och avvisade således talan på den grunden att allmän domstol saknade behörighet eftersom lagprövning ska göras av den domstol eller myndighet som annars är behörig att pröva den aktuella frågan. Det kan noteras att ett liknande fall kom ett par år senare, men då i ett resningsärende (RÅ 2000 ref. 19).