5.1 Inledning
I detta kapitel är syftet att undersöka vilka hinder mot, och vilka eventuella möjligheter till, abstrakt lagprövning som finns enligt vanlig lag. Detta kommer att göras genom att undersöka ett antal lagrum som vart och ett ställer upp sådana hinder alternativt ger sådana möjligheter.
5.2 Fastställelsetalan
Abstrakt lagprövning innebär, som visades under avsnitt 3.3, att det är möjligt att föra en fastställelsetalan om att en lag strider mot grundlag och därför inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan. Det finns som visats i kapitel 4 inget klart konstitutionellt förbud mot en sådan ordning. Emellertid föreligger hinder mot detta enligt vanliga processuella regler. Bestämmelsen om fastställelsetalan finns i 13 kap 2 § RB, som lyder:
”Talan om fastställelse, huruvida visst rättsförhållande består eller icke består, må upptagas till prövning, om ovisshet råder om rättsförhållandet och denna länder käranden till förfång.
Beror sakens prövning av frågan, huruvida visst rättsförhållande, som är stridigt mellan parterna, består eller icke består, må ock talan om fastställelse därav upptagas. Är i lag eljest stadgat, att fastställelsetalan i visst fall må upptagas, vare det
gällande.”
Ett av rekvisiten för att en fastställelsetalan ska kunna föras, är alltså att det är fråga om ett ”visst rättsförhållande”. Detta brukar förstås som att yrkandet ska avse ett konkret rättsligt förhållande mellan parterna och korrespondera mot en konkret rättsföljd av betydelse mellan dem. En fastställelsetalan kan således inte avse endast innebörden av gällande rätt, exempelvis huruvida en viss lag
överensstämmer med grundlag.100 Det går med andra ord inte att utverka en fastställelsedom om att en lag är grundlagsstridig och därför inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan, eftersom talan då inte gäller huruvida ett visst rättsförhållande består eller inte består.
Det finns således processuella hinder i vägen för abstrakt lagprövning. Något uttryckligt förbud mot sådan lagprövning finns emellertid inte i 13 kap 2 § RB, utan det förbud som kan utläsas e contrario ur denna bestämmelse tar sikte på rättsfrågor i allmänhet, och endast inom det civilrättsliga området. Även om detta lagrum således lägger hinder i vägen för att abstrakt lagprövning ska kunna ske, kan det inte anses innebära att det råder ett generellt förbud mot sådan prövning.101 Denna slutsats förstärks av det faktum att det avgörande vid tillämpning av 13 kap 2 § RB, och det som gör att abstrakt lagprövning inte går att åstadkomma genom detta lagrum, är just huruvida det är fråga om ett konkret rättsförhållande, inte huruvida det föreligger ett konkret tillämpnings-fall, vilket är det avgörande vid bestämmande av lagprövning som abstrakt eller konkret.
5.3 Mellandom
En annan processregel av intresse är 17 kap 5 § RB, om mellandom, vars andra stycke lyder:
”Om det är lämpligt med hänsyn till utredningen, får särskild dom ges över en av flera omständigheter, som var för sig är av omedelbar betydelse för utgången, eller över hur en viss i målet uppkommen fråga, som främst angår rättstillämpningen, skall bedömas vid avgörande av saken.”
År 1990 ändrades denna bestämmelse, så att mellandom kan ges även över frågor som ”främst angår rättstillämpningen”. I propositionen anförde departementschefen att detta begrepp främst inkluderar rena rättsfrågor, men
100 Se t.ex. Ekelöf, s. 111; Andersson, s. 19f samt Fitger, Sörbom, Eriksson, Hall, Palmkvist & Renfors, kommentaren till 13 kap 2 §.
även en del frågor som står på gränsen mellan sakfrågor och rättsfrågor. Anledningen till att ordet ”rättsfråga” inte togs in i lagtexten var att det begreppet inte ansågs ha någon klar definition, då det inte förekommer i den svenska processrättslagstiftningen utan bara i doktrinen, och det inte heller finns någon internationellt godtagen innebörd av begreppet.102
Huruvida en viss lag är förenlig med grundlagen är ett exempel på en rättsfråga, och regeln om mellandom i 17 kap 5 § RB synes således skapa en möjlighet till abstrakt lagprövning. Med andra ord borde det vara möjligt att få en dom över om lag är förenlig med grundlag, utan anknytning till ett konkret tillämpningsfall.
Detta tycks dock, mot bakgrund av det ovan behandlade rättsfallet RH 2000:64, inte vara fallet, vilket tagits upp i doktrinen.103 Hovrätten tycks här ha menat att just eftersom den aktuella rättsfrågan var en lagprövningsfråga, var det inte möjligt att göra den till mellandomstema. Med andra ord verkar hovrätten mena att 17 kap 5 § RB möjliggör separat prövning av rättsfrågor, förutom sådan som medför att mellandomsprövningen blir till en abstrakt lagprövning, eftersom det skulle strida mot ett förbud mot sådan lag-prövning.104 Hovrätten tycks alltså ha menat att mellandomsinstitutet inte kan användas för lagprövning enligt 11 kap 14 § RF när lagprövningen är abstrakt, utan lagprövningen måste även i detta fall ha anknytning till ett konkret tillämpningsfall eftersom den annars skulle strida mot ett förbud mot abstrakt lagprövning.105
Men som visats under avsnitt 4 finns det inget klart stöd för att ett sådant förbud skulle föreligga konstitutionellt, och ordalydelsen i 17 kap 5 § RB
102 Prop. 1989/90:71 s. 43f.
103 Se Andersson, s. 23f samt Fitger, Sörbom, Eriksson, Hall, Palmkvist & Renfors, kommentar till 17 kap 5 §.
104 Se Andersson, s. 23f.
105 Ett exempel på där en konkret lagprövning skett via mellandom är rättsfallet NJA 2000 s. 132, där mellandom gavs av HD (med stöd av 56 kap 13 § RB) av innebörden att en bestämmelse i skattebetalningslagen, som var aktuell att tillämpa i tingsrätten, i viss mån stred mot retroaktivitetsförbudet i RF.
öppnar upp för just abstrakt prövning av rena rättsfrågor, såsom lagprövnings-frågor. 13 kap 2 § RB ger i och för sig stöd för att det inte är möjligt att föra en fastställelsetalan om lags förenlighet med grundlag, men å andra sidan kan inte heller detta lagrum, som beskrivits under avsnitt 5.2, anses innebära att det råder något generellt förbud mot abstrakt lagprövning. Således är det fortfarande svårt att förstå vad ett sådant påstått förbud mot abstrakt lag-prövning egentligen grundas på.106
5.4 Laglighetsprövning
Ett rättsinstitut som talar emot att det skulle råda ett generellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt är den laglighetsprövning som regleras i 10 kap kommunallagen (1991:900) [cit. KomL]. I 10 kap 1 § KomL framgår att varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Grunderna för denna laglighetsprövning anges i 10 kap 8 § KomL, där det framgår att ett överklagat beslut ska upphävas bland annat om det strider mot lag eller annan författning.
Här ges således en möjlighet för enskilda att angripa kommunala beslut, däribland bindande kommunala föreskrifter, om dessa strider mot lag eller annan författning, utan att det krävs att föreskriften ska tillämpas i ett konkret fall. Med andra ord ges här en möjlighet till abstrakt lagprövning. I förarbetena bakom kommunallagen från 1977 och den nuvarande från 1991 finns inget som talar emot denna slutsats,107 och att detta är möjligt har även kommenterats i doktrinen.108
Två rättsfall där sådan abstrakt lagprövning skett är RÅ 1981 2:14109 och RÅ 1981 2:15,110 eftersom prövningen av vissa föreskrifters förenlighet med högre
106 Se Andersson, s. 23ff.
107 Prop. 1975/76:187 s. 194ff och prop. 1990/91:117 s. 131ff.
108 Petrén, Rättigheter, s. 17f.
109 I detta fall åstadkom ett antal kommunmedlemmar prövning av huruvida då gällande bestämmelser om skolplikten i skolförordningen (1978:588) var
grundlags-föreskrifter i dessa fall gjordes utan att de bestämmelser som prövades var aktuella att tillämpa i ett enskilt fall. Att sådan prövning av bindande föreskrifter är möjlig enligt kommunallagen verkar märkligt, om det vore så att det råder ett generellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt.
5.5 Förhandsbesked i skattefrågor
Ytterligare en lag som öppnar upp för abstrakt lagprövning är lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. Enligt 5 § kan en enskild få förhandsbesked avseende sökandens skattskyldighet eller beskattning om det är av vikt för sökanden eller för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning. Syftet med denna bestämmelse är inte att ge en möjlighet till abstrakt lagprövning, men det finns likväl inga hinder mot att en enskild i sin ansökan om förhandsbesked gör gällande att en viss skatterättslig bestämmelse inte ska tillämpas på grund av dess grundlagsstridighet.111
Här öppnas således för en abstrakt prövning av lagars förenlighet med grundlag, eftersom det går att få till stånd en prövning där själva saken utgörs av frågan huruvida en viss lag överensstämmer med grundlag och således ska tillämpas gentemot sökanden eller inte. Ett sådant fall är det ovan behandlade RÅ 1980 1:92, där domstolen såsom redogjorts för verkar ha utfört just en abstrakt lagprövning, vilket två skiljaktiga regeringsråd ansåg inte bort ha varit möjligt (se avsnitt 4.4.3).
Ett annat exempel är det nyligen avgjorda fall där en enskild ansökte om förhandsbesked beträffande vilken brytpunkt som skulle tillämpas vid
enliga (bland annat i förhållande till bestämmelsen om rörelsefrihet i dåvarande 2 kap 8 § RF), vilket både länsstyrelsen och HFD (då Regeringsrätten) kom fram till var fallet.
110 I detta fall prövades huruvida en bestämmelse i arbetsordningen för kommun-fullmäktige, med innebörden att fullmäktiges ordförande under vissa omständigheter kunde frånta en talare ordet, såsom yttrandefrihetsbegränsande meddelats i strid mot dåvarande 2 kap 12 § 1 st. RF. HFD (då Regeringsrätten) kom fram till att så var fallet, varför föreskriften upphävdes.
beräkningen av statlig inkomstskatt för 2014. Sökanden gjorde gällande att riksdagens beslut om ändrad brytpunkt den 11 december 2013 tillkommit i strid med riksdagsordningen (2014:801) [cit. RO], och att denna nya brytpunkt därför inte fick tillämpas i förhållande till honom på grund av reglerna om lagprövning i 12 kap 10 § RF (som reglerar förvaltningsmyndigheternas lagprövning, men motsvarar lagprövningsregeln för domstolarna i 11 kap 14 § RF). Skatterättsnämnden prövade frågan och kom då fram till att den nya brytpunkten skulle tillämpas, då ordningen enligt RO inte väsentligen åsidosatts.112 HFD undanröjde Skattenämndens beslut och avvisade ansökan, dock inte för att det var fråga om abstrakt lagprövning, utan för att förhandsbesked om inkomstskatt inte kan lämnas för en fråga som enbart rör beräkningen av den skatt som ska betalas, utan måste avse ett förhållande som har betydelse för att fastställa underlaget för att ta ut inkomstskatt.113
Här finns det alltså en möjlighet att få till stånd en prövning av en lags grundlagsenlighet utan att tillämpning av lagen aktualiserats i ett konkret fall, det vill säga abstrakt lagprövning, vilket även det talar emot att det skulle råda ett generellt förbud mot sådan lagprövning.
5.6 Sammanfattning av kapitlet
I detta kapitel har visats att det, genom utformningen av bestämmelsen om fastställelsetalan i RB, föreligger hinder i vägen för att få till stånd abstrakt lagprövning. Däremot tycks det inte föreligga något generellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt vanlig lag. Detta understryks särskilt av att det i några fall - laglighetsprövning enligt kommunallagen och förhandsbesked i skattefrågor - har skapats möjligheter till just abstrakt lagprövning, vilket vore en svårmotiverad ordning om det var så att det rådde ett generellt förbud mot sådan lagprövning.
112 Skatterättsnämndens förhandsbesked 2014-07-03 Dnr 10-14/D. 113 HFD:s beslut 2014-11-24 i mål nr 4383-14.