Trots att både FN-stadgan och tidigare traktat förbjöd våldsutövning så innebar tiden omedelbart efter Andra världskriget stora förändringar i territoriellt ägande där Tyskland och Japan m.fl. berövades landområden i olika fredsfördrag. Dessa militärt framtvingade traktat ansågs uppenbarligen vara möjliga att sluta trots tidigare traktat så som Kellogg-Briandpakten. Territorier fråntogs dock inte endast de aggressiva staterna utan även försvarande stater förlorade mark. De främsta exemplen är Sovjets annekteringar av delar av Polen, Finland och Rumänien som accepterades av de allierade trots att alla dessa stater föll offer för sovjetisk aggression 1939–1940.61 Sovjet annekterade dessutom baltstaterna vilket till skillnad från annekteringarna från Polen, Finland och Rumänien endast erkändes
61 Avseende Polen se Jaltadeklarationen, avseende Finland se Fredsfördraget i Moskva och Fredsfördraget med Finland i Paris, avseende Rumänien se Fredsfördraget med Rumänien i Paris.
Till skillnad från Polen som endast försvarade sig under hela kriget så allierade sig Finland och Rumänien med Tyskland och gick i krig mot Sovjet i samband med Operation Barbarossa 1941 för att återvinna de territorier som förlorats till Sovjet 1939–1940.
27
de facto men inte de jure av flera västmakter.62 Ett undantag var Sverige som behandlade baltstaterna som en de jure del av Sovjet.63
Rent ordalydelsemässigt gav artikel 107 ett undantag från FN-stadgan eftersom den uteslöt gärningar mot en stat som varit fiende under Andra världskriget, oavsett vem som var angripare respektive försvarare. Principiellt är det dock viktigt att observera att vare sig en annektering eller ett med våld framtvingat traktat där territorium avträds ansågs strida mot sedvanerätten under och strax efter Andra världskriget.
Ganska snart kom dock FN-organ och doktrin till den slutsatsen att även territoriella erövringar generellt var förbjudna under folkrätten. Kanske mest känd är Generalförsamlingens resolution 2625 (XXV) från 1970 men även den ovan nämna resolution 3314 (XXIX) från 1974 är betydelsefull. Resolutionerna innehåller bestämmelsen att inget statligt territorium får annekteras med hjälp av våld eller hot om våld och att inga annekteringar ska accepteras. Resolutionerna säger också att ingen stat får stödja irreguljära styrkor, vilket bör inkludera rebeller, som opererar från statens mark mot ett annat land samt att staten inte får intervenera i ett annat land oavsett syfte.
Det är samtidigt möjligt att tolka in en viss självmotsägelse i framförallt resolution 2625 (XXV) då den också förespråkar grundandet av nya stater baserat på principen om självbestämmande.64 I samband med detta säger resolutionen att stater inte får använda tvång mot sin befolkning i strid mot med denna princip, riktat främst mot kolonialmakter. Dessutom så tillåter resolutionen att frihetsrörelser får hjälp från utomstående stater. Den eventuella självmotsägelsen uppkommer om man tolkar resolutionen som så att frihetsrörelser och utländska stater får bruka våld i syfte att förverkliga folks självbestämmande. Problemet är då att resolutionens icke-våldsprincip slutar binda utomstående stater om våldet har startats av inhemska rörelser.
62 Observera att Sovjets annektering av Estland även stred mot Fredsfördraget i Tartu från 1920 där Sovjet i artikel 2 ”för alltid” avsade sig suveräniteten över Estlands folk och territorium.
63 Jämför de s.k. baltutlämningarna. Se även motion till riksdagen 1985/86:U518.
64 Se även Generalförsamlingens resolution 1514 (XV).
28
Denna självmotsägelse kan undvikas om man tolkar principen om självbestämmande i resolution 2625 (XXV) restriktivt så att den inte legitimerar våldsanvändning. Min personliga uppfattning är att resolutionen bör tolkas på detta senare sätt, det vill säga som att resolutionen inte förändrar staters plikt att respektera andra staters territorium liksom föreskrivs i FN-stadgan artikel 2 § 4.
Detta särskilt eftersom resolutionen om den tolkas restriktivt avseende rätten att bruka våld för att uppnå självbestämmande inte längre säger emot sig själv och inte längre hamnar i konflikt med icke-våldsprincipen som finns i både FN-stadgan och resolutionen. Vad avser FN-stadgan, vilken till skillnad från resolutionen är ett juridiskt bindande traktat, bör det observeras att icke-våldsprincipen är jämförelsevis väl definierad i FN-stadgan artikel 2 § 4 i motsats till principen om självbestämmande som endast förekommer odefinierad i FN-stadgan artikel 1 § 2 och artikel 55. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att stater har rätt att utöva suveränitet över sina kolonier och att kolonialmakter både före och efter resolutionens antagande bekämpat rebellrörelser med våld.65 Å andra sidan tar somliga av Generalförsamlingens resolutioner explicit ställning för beväpnade rebellrörelser och emot kolonialmakterna.66
Enligt min mening är det uppenbart att kolonialmakterna när de tillträdde FN-stadgan inte avsåg att principen om självbestämmande i FN-FN-stadgan artikel 1 skulle beröva dem deras äganderätt till sina kolonier.67 Detta visade sig bland annat genom Frankrikes och Nederländernas krig i Sydostasien och Indonesien där de försökte återupprätta kontroll över sina kolonier omedelbart efter Andra världskriget. Storbritannien slog också ner uppror i Kenya och Malaya på 1950-talet. Generalförsamlingen kan inte enbart genom att anta resolutioner skapa ny sedvanerätt som binder kolonialmakterna eller förändra innebörden av FN-stadgan eftersom det är staterna själva som skapar folkrätten. Därför blev exempelvis Portugal inte folkrättsligt bunden att upplösa sitt kolonialvälde på grund av
65 Jmf. att ICJ aldrig ifrågasatte att Portugal hade rätt att utöva suveränitet över sina indiska kolonier i Case concerning Right of Passage over Indian Territory (Merits), Judgement of 12 April 1960: I.C.J.
Reports 1960, s. 6.
66 Se exempelvis Generalförsamlingens resolution 2918 (XXVII) punkt 2.
67 Jämför Wienkonventionen artikel 32 som avvisar uppenbart orimliga resultat.
29
Generalförsamlingens resolutioner så länge staten vägrade godta en sådan förpliktelse. 68 Även om en stat skulle vara ensam om att stå emot en sedvanerättslig utveckling så blir denna stat inte bunden så länge statens inställning är tydlig och konsekvent.69 Avseende principen om självbestämmande och kolonier så är det dock viktigt att påpeka att våldsförbudet i FN-stadgan gäller stater men inte rebellgrupper samt att nya staters existens avgörs av att de uppfyller vissa objektiva kriterier oavsett hur staten uppkommit.70
I doktrin förekommer så pass skilda åsikter som att stater är tillåtna att angripa europeiska kolonier i syfte att förverkliga befolkningens självbestämmande och att stater inte får använda våld ens för att ta kontroll över mark som juridiskt redan tillhör staten.71 Observera att denna fråga rör den militära aktionens laglighet i sig, vilket är en delvis annan fråga än huruvida en militär annektering överhuvudtaget kan ge upphov till ett folkrättsligt ägande.
I praktiken har stater kunnat stödja rebellrörelsers kamp mot kolonialmakter och apartheidstater utan att frukta internationella fördömanden medan kolonialmakter och apartheidstater kritiserats internationellt när dessa slagit tillbaka mot rebeller som agerar från annan stats territorium med denna stats stöd.72
Generalförsamlingens resolution 2625 (XXV) är inte juridiskt bindande för stater i kraft av sig själv. Den bindande kraften härstammar istället från att den menar att dess principer redan vid dess antagande var grundläggande folkrättsliga principer.73 Däremot så är det inte självklart att resolutionens tolkning av principerna är internationell sedvana. I sammanhanget är det viktigt att påpeka att resolutionen antogs genom konsensus utan omröstning. Det var således ingen stat som aktivt och öppet motsade sig resolutionen men därmed så är det inte heller
68 Jämför fördömanden av Portugals kolonialvälde i exempelvis Generalförsamlingens resolution 2795 (XXVI) och 2878 (XXVI).
69 Klabbers, Jan, International Law, 2015 s. 30–31.
70 Se Montevideokonventionen artikel 1 och 3 samt ovan s. 17–18.
71 Se Weisburd, Arthur Mark, ”Consistency, Universality, and the Customary Law of Interstate Force”, i Customary International Law on the Use of Force – A Methodological Approach, Cannizzaro, Enzo, Palchetti, Paolo, (red) 2005 s. 45 och jämför Abass, Ademola, Complete International Law, 1 upplagan, 2012 s. 361.
72 Weisburd, Arthur Mark, ”Consistency, Universality, and the Customary Law of Interstate Force”, i Customary International Law on the Use of Force – A Methodological Approach, Cannizzaro, Enzo, Palchetti, Paolo, (red) 2005 s. 34–45.
73 Generalförsamlingens resolution 2625 (XXV) punkt 3.
30
självklart att alla stater accepterade att territorium som annekteras militärt aldrig kan ge upphov till ett folkrättsligt ägande, särskilt med tanke på att staterna när de förhöll sig passiva kan ha gjort så på grund av att Generalförsamlingens resolutioner i sig inte är bindande folkrätt. En stat kan alltså ha stöttat resolutionen eller valt att inte opponera sig mot den av politiska skäl utan att ha haft för avsikt att bli juridiskt bunden av dess innehåll.
Tolkningen att stater inte kan annektera ett område som vunnits med våld eller hot om våld har dock vunnit stöd även hos Säkerhetsrådet och ICJ. Säkerhetsrådet hade redan före Generalförsamlingens resolution 2625 (XXV) framfört denna ståndpunkt explicit i samband med Sexdagarskriget 1967.74 Säkerhetsrådets resolution 242 (1967) är särskilt intressant eftersom Sexdagarskriget kan uppfattas som ett försvarskrig för Israels del vilket antyder att även områden erövrade i självförsvar inte kan annekteras, trots att självförsvar är ett undantag från våldsförbudet enligt FN-stadgan artikel 51.75 I sammanhanget kan det vara relevant att självförsvarsrätten enligt artikel 51 endast gäller fram till dess att Säkerhetsrådet agerar, och att Israel är bundet att följa Säkerhetsrådets beslut enligt FN-stadgan artikel 25. Säkerhetsrådet har dock inte fattat några beslut under kapitel VII i FN-stadgan.
Att erövrat territorium aldrig kan annekteras har upprepats som en allmängiltig regel i Säkerhetsrådets resolutioner riktade mot Israels annektering av östra
74 Säkerhetsrådets resolution 242 (1967).
75 Det är värt att påpeka att situationen kring Israels ockupering av Västbanken, vilket inkluderar östra Jerusalem, är komplicerad av flera skäl. Området erövrades av Israel efter att Jordanien angripit Israel 1967, vilket innebär att Israel kan hävda att erövringarna skedde i självförsvar. Jordanien kan dock i sin tur hävda att man utövade kollektivt självförsvar tillsammans med Egypten som angripits av Israel strax tidigare. Samtidigt så kan Israel hävda att dess angrepp på Egypten var föregripande självförsvar eftersom angreppet föregicks av att Egypten utvisade FN:s fredsbevarande styrkor och samlade trupper längst gränsen mot Israel. Två ännu mer komplicerande faktorer är att Jordanien annekterat Västbanken 1950 och att området ursprungligen var en del av Palestinamandatet.
Jordaniens annektering hade dock endast erkänts av ett mycket litet antal länder, inklusive Stor-britannien, vilket gör Västbankens status före Israels erövring oklar. Dessutom så utropade Palestina självständighet först 1988 vilket innebär att Västbanken inte kan ha tillhört staten Palestina 1967.
Enligt Generalförsamlingens resolution 181 (II) från 1947 så skulle dessutom Jerusalem administreras av FN. Israels erövringar av de syriska Golanhöjderna 1967 skedde efter att Syrien liksom Jordanien angrep Israel i samband med Israels angrepp på Egypten, men Golanhöjderna var aldrig en del av Palestinamandatet. Avseende icke-annekteringsprincipen gällande NF-mandat se International status of South-West Africa, Advisory Opinion: I.C.J. Reports 1950, s. 128, s. 131, 138, 141. Se även fotnoterna 87–88 nedan.
31
Jerusalem och Golanhöjderna samt mot Iraks annektering av Kuwait.76 Det är dock anmärkningsvärt att Säkerhetsrådet undvikit att ge uttryck för detta i något annat fall.77 ICJ har i ett rådgivande yttrande förklarat att Israels annektering av östra Jerusalem är en nullitet.78 Östra Jerusalem och dess status har dock en speciell bakgrund.79
Både Generalförsamlingen, Säkerhetsrådet och ICJ har således uttryckt åsikten att territoriella erövringar inte kan ge upphov till att det annekterade området blir en del av den erövrande staten. Detta är ett uttryck för principen ex injuria jus non oritur och står i skarp kontrast till FN-organens tillämpning av principen ex factis jus oritur gällande regeringar som tillsatts genom en olaglig intervention av utomstående stat.80 När man jämför FN:s reaktioner på ändringar av nations-gränser med ändringar av regeringar så är det dock viktigt att komma ihåg att FN sällan tvingas ta ställning till ändringar av territoriers ägande eftersom var de internationella gränserna dras sällan påverkar organisationen direkt. De få till-fällen då FN-organ måste ta ställning är om nya stater ansöker om medlemskap, om gamla medlemsstater upphör existera eller om stater hänför en gränstvist till ICJ. När en regering byts ut med våld i en medlemsstat så tvingas däremot FN ta ställning varje gång eftersom det måste avgöras om den nya eller den gamla regeringen ska representera staten i FN. Det är därför lättare för FN att upprätthålla principen ex injuria jus non oritur avseende territoriella skiften jämfört med regeringsbyten eftersom det är möjligt att helt enkelt inte ta ställning till annekteringar som i praktiken har accepterats av de flesta, så som Indiens annektering av portugisiska kolonier och staten Hyderabad.
Med detta sagt så förekommer dock att Generalförsamlingen kritiserar även stormakter, exempelvis Rysslands annektering av Krim 2014.81 Stormakterna
76 Avseende Israels se Säkerhetsrådets resolutioner 298 (1971), 478 (1980), 497 (1981) och 2334 (2016). Avseende Irak se Säkerhetsrådets resolutioner 662 (1990), 664 (1990) och 670 (1990).
77 Jämför Adelman, Howard, ”Inadmissibility of the Acquisition of Territory by Force”, Howard Adelman, 2016-12-26 (2017-04-21) https://howardadelman.com/2016/12/26/inadmissibility-of-the-acquisition-of-territory-by-force/.
78 Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory s. 136, s. 167 stycke 78.
79 Se ovan s. 30 fotnot 75.
80 Se s. 20–21 under rubrik 2.2.
81 Generalförsamlingens resolution 68/262.
32
löper mindre risk att kritiseras av Säkerhetsrådet, dels för att många av dem är permanenta medlemmar i rådet med vetorätt och dels för att även de som inte är det, såsom Indien, har ett värde som allierade till de permanenta medlemmarna.82 Ett exempel är att i samband med Indiens intervention i Östpakistan/Bangladesh så krävde Generalförsamlingen att Indien skulle dra sig ur medan Sovjetunionen genom sin vetorätt hindrade en liknande resolution från Säkerhetsrådet.83
Enligt min mening innebär FN:s uttalanden som diskuterats ovan ett starkt stöd för uppfattningen att en olaglig militär aktion, eller ett lagligt självförsvar, inte kan ge upphov till att det ockuperade området annekteras och folkrättsligt blir en del av den erövrande staten under den moderna folkrätten. Det är också möjligt att komma till denna slutsats genom en extensiv tolkning av FN-stadgan artikel 2. Den som påstår att FN-stadgan eller internationell sedvana uppställer ett permanent hinder för stater att annektera militärt erövrat territorium har därför starkt stöd. En dylik tolkning av FN-stadgan hindras inte heller av de territoriella skiften som ägde rum till följd av Andra världskriget eftersom dessa omfattas av undantaget i FN-stadgan artikel 107. Det är däremot inte möjligt att den internationella sedvane-rätten redan 1945 utgjorde ett permanent hinder för annekteringar till följd av krigshandlingar eftersom Andra världskrigets fredsfördrag fortsatte legitimera annekteringar av territorium i flera år efter krigets slut.84
Problemet med att göra denna tolkning av FN-stadgan är som sagts ovan att man tolkar in principen ex injuria jus non oritur avseende våldsförbudet trots att denna princip dels inte framgår av ordalydelsen i sig och dels inte tillämpas avseende våldsförbudet när en regering bytts ut. Enligt min mening så är det därför inte tillräckligt att dra slutsatsen att annekteringar automatiskt är folkrättsliga
82 Avseende Säkerhetsrådets permanenta medlemmars vetorätt se FN-stadgan artikel 27 § 3.
83 Radan, Peter, “Case Study 2: Bangladesh: Secession Aided by Military Intervention”, i The Ashgate Research Companion to Secession, Panković, Aleksandar, Radan, Peter, (red) Ashgate 2011 s. 464;
Generalförsamlingens resolution 2793 (XXVI).
84 Japan överlämnade Taiwan m.m. först genom Fredsfördraget i San Francisco 1951 och Fredsfördraget i Taipei 1952. Ett fördrag som slutgiltigt klargjorde att Polen tagit över Tysklands tidigare östra delar slöts först 1990 genom Fördraget mellan Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Polen avseende bekräftelse om gränsen mellan dem. Polen och Östtyskland hade redan 1950 slutit Avtalet om gränsdragningen av den etablerade och existerande Polsk-Tyska gränsen med samma innebörd, men Östtyskland erkändes inte av Västtyskland som menade att Östtyskland inte hade möjlighet att ge bort området eftersom det tillhörde Västtyskland.
33
nulliteter enbart med hänvisning till FN-stadgan utan man måste basera detta på internationell sedvanerätt.
Denna slutsats stöds också av att krigshandlingar som var olagliga på grund av traktat historiskt sett inte har medfört att den i sig olagliga annekteringen var en folkrättslig nullitet. Exempel på annekteringar i strid med folkrättsliga förpliktelser som ändå gett upphov till folkrättsligt ägande är Sovjets annekteringar i samband med Andra Världskriget i strid med Kellogg-Briandpakten och NF-stadgan samt Italiens annektering av Kyrkostaten i strid med Fransk-italienska konventionen om skydd för det påvliga territoriet och evakuering av Rom inom fem år. Det bör också nämnas att FN inte har varit konsekvent i sitt uttryck av principen ex injuria jus non oritur avseende annekteringar eftersom den endast uttryckts i samband med Israels och Iraks konflikter.