Förslag till beslut
Kommunstyrelsen föreslår Kommunfullmäktige besluta
att ansöka hos regeringen om en indelningsändring innebärandes byte av län och landsting för Trosa kommun från Södermanlands län och landsting till Stockholms län och landsting.
att begära hos kammarkollegiet och regeringen att indelningsändringen träder i kraft från och med den 1 januari år 2015.
_________
Ärendet
Bakgrund
Trosa kommun har sedan våren 2012 kartlagt förutsättningarna för en s.k.
indelningsändring innebärandes att kommunen övergår från Södermanlands län och landsting till Stockholms län och landsting. Som ett led i denna process har kommunen tillsatt Björn Sundström och Derk de Beer att genom Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, utreda förutsättningarna för ett läns- och landstingsbyte. Kommunen har även uppdragit åt utvecklingskonsult Sune Eriksson att genomföra en ingående konsekvensbeskrivning av den eventuella indelningsändringen.
Kommunfullmäktige gavs den 5 december 2012, § 98 en återrapportering av ovan angivna utredningar och uppdrog i samband med detta kommunstyrelsen
2 att vidare utreda frågan inför ett slutligt ställningstagande i fullmäktige den 13 mars 2013. Kommunstyrelsens har i den vidare utredningen remitterat ärendet till berörda nämnder och utskott inom Trosa kommun. Genom remissen har nämnder och utskott givits möjlighet att yttra sig i frågan och ingående redogöra för hur respektive verksamhet bedöms påverkas av ändringen.
Parallellt med remissen har kommunen, efter beslut i fullmäktige, uppdragit åt Statistiska centralbyrån, SCB, att genomföra en opinionsundersökning i ärendet.
Undersökningen genomfördes under januari till februari månad år 2013 och syftade till att ge fullmäktige en uppfattning av invånarnas inställning i frågan.
Förvaltningen föreslår genom föreliggande skrivelse att fullmäktige fattar beslut om att ansöka hos regeringen om ett läns- och landstingsbyte. Förvaltningens förslag grundar sig i en samlad bedömning med utgångspunkt i genomförd opinionsundersökning, utlåtanden från ovan angivna utredningar samt yttranden från berörda nämnder och utskott i Trosa kommun.
Lagstiftningen rörande läns- och landstingsbyten
Kommunallagens portalparagraf fastslår att Sverige är indelat i kommuner och landsting och att varje landsting i regel motsvarar ett län. Utöver detta saknar kommunallagen tillämplighet i frågor rörande kommunala läns- och
landstingsändringar. Bestämmelser om sådana s.k. indelningsändringar återfinns istället i Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting
(1979:411), den s.k. indelningslagen. Enligt denna lagstiftning kan ett ärende om ändring i den läns- och landstingskommunala indelningen bl.a. väckas av en medlem av ett landsting som skulle beröras av förändringen. Trosa kommun är i det aktuella fallet en sådan medlem. Initiativet sker i praktiken genom att medlemmen riktar en ansökan om indelningsändring till Kammarkollegiet, som på regeringens uppdrag utreder förutsättningarna för ändringen.
Kammarkollegiet ska i sin utredning bl.a. förvissa sig om att ändringen kan antas medföra en bestående fördel för ett landsting, en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. I lagens förarbeten (prop. 1978/79:157) beskrivs vad som avses med begreppet bestående fördel och vilka frågor som måste beaktas vid prövning av ändringar i kommun- och landstingsindelningen.
Kammarkollegiet har i sina tidigare tolkningar av förarbetet särskilt betonat vikten av förbättringar inom kollektivtrafik, infrastruktur, arbetsmarknad och sysselsättning. I det fall en eller flera bestående fördelar kan identifieras och övriga förutsättningar bedöms gynnsamma, lämnas ansökan och utredning vidare till regeringen för vidare beslut avseende landstingsindelningsändringen och till riksdagen för beslut rörande länsindelningsändringen.
3
Opinionsundersökning genom Statistiska centralbyrån, SCB I enlighet med kommunallagen kap 5 § 34 får fullmäktige besluta att:
”[…] det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande […]”1
Fullmäktige beslutade den 5 december 2012 att i enlighet med kommunallagens angivelser inhämta Trosa kommuns invånares synpunkter i frågan genom en opinionsundersökning. Undersökning genomfördes av Statistiska centralbyrån, SCB, under januari till februari månad år 2013 och bestod i en
enkätundersökning som riktade sig till 1000 slumpvis utvalda invånare i kommunen i åldern 18 år och uppåt.2
Resultatet av undersökningen visar att en klar majoritet av Trosa kommuns invånare anser att kommunen bör ansöka om att övergå till Stockholms län och landsting. Utifrån en svarsfrekvens på 65,9 procent angav 63,0 procent (+- 3,6 procent) att de anser att Trosa kommun bör övergå till Stockholms län och landsting och 37,0 procent (+- 3,6 procent) att de anser att Trosa kommun bör vara kvar i Södermanlands län och landsting eller ingå i annan region som även omfattar Södermanlands län.3 (En uppdelning av resultatet visar att alla
urvalsgrupper, män och kvinnor, samt samtliga ålderskategorier förespråkar ett byte till Stockholms län och landsting.)
För att kompensera för skevheter i urvalet knutna till bortfallet tillämpade
Statistiska centralbyrån kalibrering av vikter. Det kalibrerade resultatet visar, om än marginellt, på tydligare skillnader i resultatet än vid en raka uppräkning (63,8 procent förespråkar Stockholms län och landsting (+- 3,7 procent) och 36,2 procent förespråkar Södermanlands län och landsting eller annan regiontillhörighet (+- 3,7 procent)).
Opinionsundersökningen visar således, med hänsyn tagen till felmarginal och bortfall, att en majoritet av Trosa kommuns invånare är positivt inställda till ett byte till Stockholms län och landsting.4
1 Sveriges kommuner och landsting, Kommunallagen med kommentarer och praxis, femte upplagan (Stockholm 2011) sid. 364
2 Statistiska centralbyrån. Teknisk rapport. En beskrivning av genomförande och metoder.
Opinionsundersökning Trosa kommun, (Stockholm 2013-02-14) sid 2.
3 Ibid. Tabeller
4 Ibid. Tabeller
4
Utredning genom Björn Sundström och Derk de Beer (SKL)
Trosa kommun tillsatte under våren 2012 Björn Sundström och Derk de Beer att genom Sveriges kommuner och landsting, SKL, utreda förutsättningarna för den aktuella indelningsändringen. Sundström har tidigare, bland annat via
Utjämningskommittén, medverkat i en översyn av det kommunala utjämningssystemet, samt på uppdrag av Kammarkollegiet utrett
förutsättningarna för ett länsbyte för Heby kommun, från Västmanlands län till Uppsala län.5 I samband med länsbytet för Heby kommun uppdrogs Sundström även att bistå berörda länsstyrelser i att upprätta en ekonomisk reglering för hanteringen av övergångskostnaderna vid indelningsändringen.6
I utredningsrapporten Trosa kommun till Stockholm län och landsting? –
Förutsättningar och konsekvenser, 2012-02-28 (bilaga) presenterar Sundström och de Beer en redogörelse över indelningsändringens ekonomiska konsekvenser för Trosa kommun, de båda berörda landstingen, samt ur ett
skattebetalarperspektiv. Utredarna undersöker även indelningsändringens effekter på landstingens och de statliga verksamheterna, samt granskar läns- och landstingsbytet ur ett demokratiskt och näringsgeografiskt perspektiv.
De ekonomiska och verksamhetsmässiga effekterna för landstingen beskrivs av Sundström och de Beer enligt nedan:
”En indelningsändring som innebär att endast Trosa kommun överförs till Stockholms län och landsting bedöms ha liten inverkan på sjukvårdsstrukturen i de båda landstingen och därmed också på hälso- och sjukvården i stort. Detsamma gäller kollektivtrafiken i både Stockholms och Södermanlands län.”7
”En indelningsändring som innebär att Trosa kommun överförs till Stockholms län och landsting bör således inte strida mot indelningslagens intentioner om acceptabla förändringar vad beträffar landstingens verksamhet.”8
”En indelningsändring som innebär att Trosa kommun överförs från Södermanlands län och landsting till Stockholms län och landsting strider således inte mot indelningslagens intentioner om acceptabla förändringar vad beträffar landstingens ekonomi.”9
Utredarna ser inte heller några hinder för en indelningsändring avseende förändringar inom den statliga verksamheten:
5 Sundström Björn. Heby kommun till Uppsala läns landsting? Förutsättningar och konsekvenser (Stockholm 1999-11-22)
6Sundström Björn. Hur hantera övergångskostnaderna om Heby byter län? (Stockholm 2005-09-23)
7Sundström Björn, Beer de Derk. Trosa kommun till Stockholm län och landsting? – Förutsättningar och konsekvenser (Stockholm 2012-02-28) sid 18
8Ibid. sid. 18
9 Ibid. sid 26
5
”Utredningen har inte funnit några starka skäl som talar för att en effektiv statlig
förvaltning skulle försvåras om Trosa kommun överförs från Södermanland till Stockholms län”10
En indelningsändring bedöms få positiva effekter ur näringsgeografiskt och demokratiskt hänseende:
”[…] vad beträffar näringsgeografin så skulle en indelningsändring innebära att Trosa kommun också administrativt hänförs till den arbetsmarknadsregion där kommun redan befinner sig”11
”inget [finns] som talar för att kommunaldemokratin skulle påverkas negativt av en indelningsändring, snarare tvärtom”12
Utredarna visar på positiva näringsgeografiska och demokratiska effekter förenade med indelningsändringen och betonar även att inga formella hinder föreligger för att genomföra ändringen. Samtidigt noterar man den negativ effekt som läns- och landstingsbytet skulle medföra för Trosa kommuns
förvärvsarbetande befolkningen i form av en trolig skattehöjning, till följd av en högre skattesats i Stockholms län jämfört med i Södermanlands län.13
Granskningen föranleder dock Sundström och de Beer att komma till slutsatsen att övervägande skäl talar för ett läns- och landstingsbyte och att: ”[…] samtliga kriterier som indelningslagen ställer upp som villkor för en indelningsändring är uppfyllda”14
Utredning genom utvecklingskonsult Sune Eriksson
Trosa kommun uppdrog under hösten 2012 utvecklingskonsult Sune Eriksson att göra en detaljerad konsekvensbeskrivning av en eventuell indelningsändring.
Utredningen genomfördes bland annat genom kartläggning och förteckning av avtal, överenskommelser och samverkansformer inom Stockholms län samt genom kontakter och intervjuer med tjänstemän inom berörda myndigheter.
Eriksson presenterade den 31 oktober 2012 resultatet av sin utredning i
10 Sundström Björn, Beer de Derk. Trosa kommun till Stockholm län och landsting? – Förutsättningar och konsekvenser (Stockholm 2012-02-28) sid. 23
11 Ibid. sid 26
12 Ibid. sid 26
13 Utredarna gör dock bedömningen att de inkomsttagare som dagligen pendlar med buss till Stockholm får en sammantagen ekonomisk effekt på plus minus noll med anledning av lägre resekostnader genom SL-kort.
14 Sundström Björn, Beer de Derk. Trosa kommun till Stockholm län och landsting? – Förutsättningar och konsekvenser (Stockholm 2012-02-28) sid 26
6 rapporten Länstillhörighetsutredning Trosa kommun. Konsekvensbeskrivning för Trosa kommun vid byte till Stockholms län.15 (bilaga)
Eriksson gör, i likhet med Sundström och de Beer, bedömningen att ett läns- och landstingsbyte skulle få en sammantaget positiv effekt för Trosa kommun och dess invånare. En indelningsändring bedöms möjliggöra en närmare koppling till kommunens naturliga näringsgeografiska område och samtidigt underlätta för de kommuninvånare som dagligen pendlar till Stockholm.16
Vid en indelningsändring skulle kommunens ansvar för kollektivtrafik överföras till Stockholms läns landsting. I det fall Trosabussen omfattas av den allmänna trafikplikten och tågtrafiken till Vagnhärad ingår i stomtrafiken skulle detta kunna innebära att båda trafikslagen ingår i SL-kortets taxa. Det skulle bland annat reducera resekostnaderna för de invånare som idag pendlar till Stockholm.
Eriksson tydliggör dock att Trosabussen, som är en privatdriven direktbusslinje, inte garanderas att omfattas av den allmänna trafikplikten. Beslut om detta fattas av Stockholms läns landstings regionala kollektivtrafikmyndighet.
Trosabussen bedöms dock sannolikt ingå i kollektivtrafikens utbudsstandard och omfattas av trafikplikten.17 Skulle så inte bli fallet kan en särlösning, i likhet med nuvarande lösning, komma att bli aktuell.
Regionala planeringen är en viktig aspekt av indelningsändringen som Eriksson lyfter fram i sin utredning. I Stockholms län har länsstyrelsen ansvar för den regionala utvecklingen och Stockholms läns landsting ansvar för
regionplaneringen. Regionplanen RUFS 2010 ligger till grund för den regionala utvecklingen och arbetet med en kommande plan förväntas påbörjas inom något år. Genom en indelningsändring år 2015 bedöms Trosa kommun kunna ingå i arbetet med framtida RUFS och på så sätt få en möjlighet att i större
utsträckning kunna delta i den regionala utvecklingen.18
Eriksson gör samma bedömning som Sundström och de Beer avseende hälso- och sjukvården och menar att en indelningsändring inte bör medföra några svårigheter för hälso- och sjukvårdsverksamheten. Sjukvården i Stockholms län bedöms kunna klara det extratillskott som Trosa kommuns befolkning skulle medföra och genom ett länsövergripande sjukvårdsavtal med Stockholms läns landsting skulle invånarna i Trosa kommun dessutom kunna söka sjukvård i såväl Södermanlands län som i Stockholms län. Det skulle innebära att invånare i Trosa kommun som har upparbetade vårdkontakter i Södermanland kan
bibehålla dessa samtidigt som Södermanlands läns landsting har möjlighet att upprätthålla ett patientunderlag från Trosa kommun.
15 Eriksson Sune Länstillhörighetsutredning Trosa kommun. Konsekvensbeskrivning för Trosa kommun vid byte till Stockholms län (2012-10-31)
16 Ibid. sid 17
17 Ibid. sid 11
18 Ibid. sid 5
7 Med indelningsändringens effekter avseende förbättrad kollektivtrafik, hälso- och sjukvård samt förbättrade möjligheter till regionalt inflytande gör Eriksson den samlade bedömningen att ett läns- och landstingsbyte skulle tillföra ett tydligt värde för Trosa kommun och dess invånare.19
Remissyttranden
Kommunstyrelsen beslutade den 21 november 2012, § 108 att som ett led i beredningen av ärendet remittera befintligt underlag till kommunens nämnder och utskott för yttrande. Remissen syftade till att ge nämnderna möjlighet att yttra sig i ärendet och redovisa hur berörda verksamhetsområden skulle påverkas av ett läns- och landstingsbyte. Yttranden har inkommit från
ekoutskottet, humanistiska nämnden, kultur- och fritidsnämnden, miljönämnden, teknik- och servicenämnden, samhällsbyggnadsnämnden och vård- och
omsorgsnämnden (bilaga).
Nämnderna och utskottet är genomgående positiva till en indelningsändring och samtliga remissinstanser biträder ett byte av län och landsting.
Indelningsändringens inverkan på verksamheterna bedöms dock till stor del variera mellan olika nämnder och även mellan olika verksamhetsområden inom samma nämnd.
Humanistiska nämnden, miljönämnden och ekoutskottet gör bedömningen att en indelningsändring skulle ha en begränsad inverkan på berörda
verksamhetsområden. Humanistiska nämnden anger att en indelningsändring sannolikt kommer innebära att Trosa kommun får tillgång till ett ökat
kompetensnätverk med regional närhet till högre utbildning och utveckling.20 Kompetensförsörjning är en effekt som belyses även i miljönämndens och ekoutskottets yttranden. Genom en indelningsändring hoppas miljönämnden få en utökad kompetensförsörjning och samtidigt reducera den personella
sårbarheten.21 Även ekoutskottet lyfter fram kompetensförsörjningen som en viktig positiv faktor och bedömer att en indelningsändring skulle innebära nya utvecklings- och samarbetsmöjligheter.22
Humanistiska nämnden, miljönämnden och ekoutskottet gör bedömningen att en indelningsändring har viss men begränsad inverkan för nämndernas
verksamheter. Nämnderna anger att ett byte kommer att innebära att vissa etablerade samarbetsformer kommer att behöva upprättas på nytt i Stockholms län. Detta betraktar man dock i första hand som en möjlighet till
kompetensutveckling.
19 Eriksson Sune Länstillhörighetsutredning Trosa kommun. Konsekvensbeskrivning för Trosa kommun vid byte till Stockholms län (2012-10-31) sid. 17
20 Yttrande från humanistiska nämnden 2013-01-10
21Yttrande från miljönämnden 2012-12-28
22Yttrande från ekoutskottet 2013-01-16
8 Teknik- och servicenämnden bedömer att stora delar av nämndens
verksamhetsområde, däribland upphandlingsverksamheten, förblir oförändrad av en indelningsändring. Inom kost- och städverksamheten kommer nya
samarbetsformer behöva etableras kring nutritionsfrågor. Nämnden bedömer dock att detta inte medför några negativa konsekvenser för berörd
verksamhet.23
Kultur- och fritidsnämnden ställer sig bakom en indelningsändring och anser att ett byte av län och landsting skulle kunna erbjuda större kontaktytor inom såväl fritids- som kulturområdet. Nämnden anger dock att effekter för vissa
verksamheterna är svårbedömda. Nätverk och samarbetsformer som etablerats på tjänstemannanivå kommer troligtvis kunna bibehållas även efter ett byte.
Vissa samverkansformer kopplade till den politiska organisationen kommer dock behöva upphöra till förmån för motsvarande samarbeten i Stockholms län.
Effekterna av detta är enligt nämnden svåra att uppskatta.24
Samhällsbyggnadsnämnden anger i sitt yttrande att en indelningsändring skulle innebära stora fördelar för nämndens verksamhetsområden. Fördelarna är dels kopplade till tillväxtfrågor i stort men också till förbättrad tillgång till planerings- och kunskapsunderlag. Länsstyrelsen i Stockholms län bedöms genom en mindre sårbar organisation ha bättre förutsättningar att uppnå kortare
handläggningstider vid handläggningen av enskilda ärenden. Bland de negativa effekterna anges att länsstyrelsen i Stockholms län historiskt sett har haft längre handläggningstider vid behandling av bygglov.25
Vård- och omsorgsnämnden bedömer i sitt yttrande att ett läns- och landstingsbyte skulle ha större inverkan på nämnden än för den enskilde invånaren och brukaren. Inom hälso- och sjukvården skulle den största förändringen bli inom hemsjukvården som skatteväxlats i Södermanland. I Stockholm föreslås en eventuell skatteväxling ske år 2015. I det fall denna inte blir aktuell så skulle en lösning kunna bli att Trosa kommun får utföra
hemsjukvården på uppdrag av landstinget i Stockholms län.26
Ett läns- och landstingsbyte skulle innebära att invånarna i Trosa kommun kommer att tillhöra ett annat huvudsjukhus. En dialog pågår emellertid om länsöverskridande vård genom ett avtal mellan Södermanlands län och
Stockholms län. Om ett sådant avtal upprättas skulle invånarna i Trosa kommun få ett utökat vårdutbud genom att ha möjlighet att söka vård i såväl Stockholm som Södermanland.27
23Yttrande från teknik- och servicenämnden 2013-01-14
24Yttrande från kultur- och fritidsnämnden 2013-01-14
25Yttrande från samhällsbyggnadsnämnden 2013-01-16
26 Yttrande från vård- och omsorgsnämnden 2013-01-08
27 Ibid.
9 Verksamheterna inom äldreomsorg och funktionshinderområdet bedöms inte påverkas nämnvärt av en indelningsändring. Ett läns- och landstingsbyte bör dock kunna möjliggöra vidgade kontaktytor, nya möjligheter till
erfarenhetsutbyte samt tillgång till ny kompetens inom detta verksamhetsområde.28
Nämnden gör vidare bedömningen att en indelningsändring skulle kunna
medföra fördelar inom arbetsmarknadsområdet då en tillhörighet till Stockholms län, med dess utbud, skulle underlätta för de kommuninvånare som söker arbete och inte minst för de som har svårt att komma ut på den reguljära
arbetsmarknaden. Tillgången till de allmänna kommunikationerna inom Stockholms län bör därtill ge en ökad möjlighet till lönearbete, särskilt för personer utan tillgång till eget fordon.