11 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
En föränderlig problembild
Den socialdemokratiska regering som tillträdde 1994 skulle formu- lera en ny problembild. En ny bostadspolitisk utredning tillsattes, och 1998 antog riksdagen en principiellt hållen bostadspolitisk pro- position (prop. 1997/98:119). Huvuddragen i den problembild som tecknades var:
– Den bostadsbrist som kännetecknat efterkrigstidens Sverige hade nu efterträtts av ett bostadsöverskott och en sned regional fördelning av bostadsefterfrågan med många tomma hus ute i landsbygdskommuner i Norrland och i bruksorter – men samti- digt ett ökat tryck på bostadsmarknaden i storstadsregionerna. Bostadsöverskotten ledde till ekonomiska svårigheter, som fram- för allt drabbade de allmännyttiga bostadsföretagen och ledde till ekonomiska svårigheter för många kommuner. Bristen tycktes numera handla om särskilda kategorier: studenter, pensionärer och funktionshindrade.
– Trångboddheten var ett mindre problem. Det man framför allt pekade på var den ”genomsnittliga” trångboddheten. För vissa grupper, familjer med många barn och ensamstående föräldrar, kunde trångboddheten fortfarande vara hög.
– Höga boendekostnader hade återigen blivit ett problem. Skattereformen hade inneburit en högre beskattning och ett minskat bidrag till bostäderna. Eftersom de disponibla inkom- sterna samtidigt inte vuxit så snabbt, innebar detta att boende- kostnaderna utgjorde en högre andel av den disponibla inkom- sten än tidigare.
– Boendesegregationen var fortfarande ett allvarligt problem men definierades inte i första hand som ett bostadspolitiskt eller ett statligt problem. Den definierades nu i första hand som etnisk segregation och som ett arbetsmarknads-, utbildnings- och delta- gandeproblem. Särskilt stöd skulle därför ges till insatser i sådana ”utsatta områden”. Insatser för att rusta upp och höja attraktivite- ten i dessa områden betraktades i första hand som en kommunal angelägenhet. Försäljningen av och omvandlingen av allmännyt- tiga bostäder framförallt i storstadsområdena bedömdes påskyn- da denna utveckling.
– Inomhusmiljön uppfattades som ett problem som krävde statliga insatser.
– Tillgängligheten i bostadsbeståndet måste bli bättre.
Samtidigt innebar de bostadspolitiska besluten våren 1998 att det höga kostnadsläge som gällt i början av 1990-talet beskrevs som ett problem som framför allt gällde ”krisårgångarna”. Utvecklingen mot lägre arbetslöshet, balans i de offentliga finanserna och succes- sivt lägre räntor skulle så småningom förbättra förutsättningarna för byggandet. Huvudintrycket var att problemen med bostads-
11
brist ändå var så hanterliga att de skulle minska när utbudet anpas- sades till efterfrågan och byggandet endast behövde riktade stöd till exempel inomhusmiljö, tillgänglighetsskapande åtgärder och studentlägenheter.
Som tidigare präglas bostadspolitiken av utvecklingen inom andra politikområden. Från och med 1998 är det i hög grad miljöpolitiken som präglar insatserna. De lokala investeringsprogrammen införs 1998 som ett led i omställningen till en kretsloppsanpassad sam- hällsutveckling, med effektivare energianvändning, biogas, fjärrvär- me och minskade utsläpp. Här fanns också ett sysselsättningsmotiv. Under perioden 1998–2001 gav dessa medel 11 500 direkta arbetstill- fällen. Ett särskilt bidrag infördes för ekologiskt byggande.
Från bostadsöverskott till bostadsbrist.
Kring millennieskiftet ändras problemuppfattningen. Bostadsbristen blir åter ett problem högt på den politiska dagordningen. Boverkets bostadsmarknadsenkät visade att allt färre kommuner redovisade bostadsöverskott, framförallt beroende på den höga takten i riv- ningarna, samtidigt som kommuner i storstadsområdena och i hög- skoleorterna redovisade bostadsbrist. Framförallt bristen på små lägenheter tycktes öka. Detta hängde samman med expanderande högskoleutbildningar och ungdomars livssituation. Den den tid det tog att etablera sig på arbetsmarknaden och bilda familj blev allt längre. Antalet nybyggda bostäder skulle behöva öka från 20 000 om året till 30 000. Det begränsade bostadsbyggandet bedömdes av regeringen samman med den bristfälliga konkurrensen på bygg- marknaden, höga markpriser, kommunal passivitet, bristen på re- gional samordning och en långsam planprocess – alltså framför allt institutionella brister. De höga byggkostnaderna betraktas både som ett konkurrens- och som ett kunskapsproblem. Till den ekonomiska tolkningen av höga byggkostnader läggs också en miljömässig och ekologisk. Byggnadens miljöbelastning måste minska, kostnaderna för dess hela livscykel beaktas. I regeringsdeklarationen hösten 2002 sätts målet till 120 000 nya bostäder under mandatperioden. Det var första gången sedan mitten av 1970-talet som statsmakterna presen- terade ett kvantitativt mål för bostadsbyggandet. I vårbudgeten 2003 är också kapitalförsörjningen ett problem. Problemen bakom det otillräckliga bostadsbyggandet handlar med andra ord både om in- stitutionella förhållanden och om marknadens sätt att fungera.
I början av 2000-talet skulle också förvaltningarna av bostadsbe- ståndet lyftas fram som ett problem. Åren av bostadsöverskott hade lett till dålig ekonomi för många bostadsföretag. Rekordårens och miljonprogrammens bostäder hade uppnått en ålder då de kunde förväntas vara i behov av omfattande underhållsåtgärder. Det hade gått ett decennium sedan det stora ROT-programmet avslutades. Samtidigt tycktes stigande krav på handikappanpassning, bättre in- omhusmiljö och högre energieffektivitet peka på nödvändigheten av moderniseringar och av investeringar i det äldre bostadsbeståndet. Frågan återkom i budgetpropositioner och utredningsuppdrag.
11 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
Från bostadsbrist till balans på bostadsmarknaden?
Från 2004 skulle högkonjunkturen och det ökade bostadsbyggande leda till ytterligare förskjutningar i problembilden. Om nu ökade in- komster ledde till att allt fler kunde skaffa en bostad efter hushållets behov, och om byggbranschen byggde upp en kapacitet som möte denna efterfrågan, vad fanns det då för behov av samhällets stödsys- tem till byggande och boende? Riksbankens räntepolitik tycktes ju räcka för att få igång en tillräckligt stark byggkonjunktur. Borde inte samhällets åtgärder inriktas på att stödja de grupper som verkligen inte fick sina behov av en god bostad tillgodosedda på marknaden och att motverka en fortsatt etnisk och social segregation? En ar- betsgrupp tillsattes i mars 2004 på regeringskansliet med uppdrag att genomlysa systemet för bostadsfinansiering, bostadssubventio- ner och bostadsmarknadens kapitalförsörjning, samt lämna förslag till vilken roll staten skulle ha i en framtida bostadsfinansiering. I den följande rapporten ”Bostadsfinansiering ( Ds 2005:39)” konsta- terades att det inte fanns några fortsatta skäl att stödja byggande av egnahem och bostadsrätter i tillväxtregionerna. Samhällets åtgärder borde koncentreras på att hjälpa de grupper som inte klarade mark- nadens villkor, i första hand de som inte av egen kraft kunde etablera sig på bostadsmarknaden. Rapporten konstaterade att hyresrätten hade något sämre kostnadsförutsättningar än övriga upplåtelsefor- mer. På små orter borde samhället ge stöd åt anpassningar av bo- stadsbesåndet så att det motsvarade behoven hos en mindre och åldrande befolkning.
Energipriserna ökade. Frågan om förvaltning av bostadsbeståndet skulle från 2005 alltmer koncentreras på frågan hur energieffektivite- ten i bostadsbeståndet kunde ökas.