Bostadsöverskott och tomma lägenheter
Miljonprogrammets fullföljande under första hälften av 1970-talet innebar att bostadsbristen inte längre var huvudproblemet. Bostads- beståndet var i huvudsak moderniserat. Av 3,5 miljoner lägenheter år 1980 uppnådde inte 270 000 lägsta godtagbar standard, och bara 100 000 var omoderna i betydelsen att de saknade vatten och avlopp, wc eller centralvärme.
Istället hade ett bostadsöverskott för första gången blir ett viktigt bostadspolitiskt problem, framför allt i storstadsregionerna.
Orsakerna bakom detta var dels att invandringen från landsbyg- den till tätorterna avstannade kring 1970 men också att den tillförsikt som präglat Sverige under efterkrigstidens långa återuppbyggnads- konjunktur avbröts av 1970-talets oljekris, med både inflation och arbetslöshet som följd. I slutet av 1970-talet skulle varven, bruksor- ternas stål- och verkstadsindustrier liksom textilindustrin drabbas av strukturkriser. Den nya osäkra omgivningen gjorde det svårare att prognostisera ett framtida bostadsbehov. Boendeutredningen hade 1973 (SOU 1973:50) presenterat kalkyler som visade på ett behov av 90 000 till 100 000 färdigställda lägenheter per år, under perioden 1975 till 1980, för att täcka behoven hos det ökade antalet hushåll samt behovet av specialbostäder, ersättningsbyggande och en viss lägenhetsreserv. Men dessa siffror presenterades i oktober 1973, mitt under oljekrisen. Energikostnader och räntor steg. Andra hälften av 1970-talet skulle istället kännetecknas av ett blygsammare byggande än under den föregående tioårsperioden.
Tomma lägenheter som problem skulle återkomma under krisåren 1982–84, men då framför allt utanför storstäderna och än en gång, efter 1993, som ett problem med stora regionala variationer. Vid alla tre tillfällena skulle staten svara med olika åtgärder för att höja attraktiviteten i miljonprogrammets bostadsområden. Avsikten var mer uttalat vid de första båda tillfällena än vid det senare. Eftersom
1
bostadsöverskott också tycks sammanfalla med byggarbetslöshet, så ligger det givetvis nära till hands att ta till sådana åtgärder.
Boendesegregation
Segregationen skulle alltmer uppmärksammas under 1970-talet. Miljonprogrammet innebar att bostadsbeståndet tillfördes ungefär 700 000 nya lägenheter i flerbostadshus. Produktionskvoter, stor- skalig produktion och lånetak hade i hög utsträckning fått prägla ut- formningen på bekostnad av närmiljö, service, tillgänglighet och in- flytande. Samtidigt hade flerbostadshusen fått konkurrens av de allt fler småhusen. Det bostadsöverskott som kunnat iakttas från 1960- talets sista år tycktes hänga nära samman med en växande boen- desegregation. De som hade ekonomiska möjligheter flyttade ifrån miljonprogrammets storskaliga bostadsområden. Trerumslägenhe- ter hade byggts nästan enbart i hyreshus och bostadsrätter, medan 4-rumslägenheter blev liktydigt med egnahem. Hyreshus blev likty- digt med flerfamiljshus och samtidigt liktydigt med bostäder för låg- inkomsttagare. Segregationen uppfattades som i huvudsak en social segregation, snarare än en etnisk.
Bristande neutralitet mellan upplåtelseformer
De bostadspolitiska åtgärdernas bristande neutralitet mellan upplå- telseformerna skulle bli ett centralt tema i det sena 1970-talets och i 80-taltets bostadspolitik. Produktionen av egnahem hade expande- rat så snabbt eftersom den gynnades skattemässigt. Kapitalkostna- derna var lägre i egnahem än i hyresrätt och bostadsrätt.
På 1960-talet hade kombinationen av låga schablonskattesatser, underskottsavdrag på räntekostnader, stigande räntenivåer och höga marginalskattesatser lett till en allt förmånligare beskattning av egnahem. Paritetslånesystemet innebar att hyres- och bostads- rättslägenheter inte subventionerades skattemässigt, samtidigt som både byggande och förvärv av egnahem subventionerades genom underskottsavdragen för ränteutgifter. Dessa hade tillsammans med den höga inflationstakten lett till att småhusbyggandet gynnades och att de boende i småhus kunde räkna med lägre boendekostna- der och en växande förmögenhet jämfört med de boende i hyreshus. I själva verket hade det skattesubventionerade egnahemsbyggan- det varit en förutsättning för att miljonprogrammet skulle fullföljas. Räntebidragen i det statliga bostadsfinansieringssystemet skulle allt- mer komma att kritiseras för att det byggde upp privata förmögenhe- ter och samtidigt försämrade statens ekonomi.
Förbättringar av boendemiljön
Underhållet och utvecklingen av bostadsbeståndet blev allt viktigare, både för att öka attraktiviteten och för att det inte var självklart att det fanns tillräckliga hyresintäkter för detta. Den bristande attrak- tiviteten i miljonprogrammets storskaliga bostadsområden ledde
Foto: Okänt.
2 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
tillsammans med det skattemässiga gynnandet av egnahem till att det fanns outhyrda lägenheter och att fastigheternas driftsekonomi därmed försvårades. Bruksvärdessystemet innebar att liknande lä- genheter skulle få liknande hyror men också att hyrorna förmodades täcka underhållet av bostäderna. De otillräckliga hyresintäkterna innebar att paritetslånesystemet med dess krav på en ökande nomi- nell skuldbörda var svår att upprätthålla. Staten svarade med bidrag till miljöförbättring, en hyreslag som skulle möjliggöra ökat boende- inflytande och så småningom åtgärder för att minska de skattemäs- siga fördelarna med egnahem.
I prop. 1974:150 uppmärksammades också boendemiljön genom att ett anslag på 30 miljoner avsattes för detta ändamål. Även arbets- marknadspolitiska åtgärder kunde gå till förbättringar av boendemil- jön. Denna form av stöd skulle återkomma och var starkt beroende av antalet outhyrda lägenheter, som följde konjunkturutvecklingen. Ett särskilt lånestöd lämnades mellan 1982 och 1991 till åtgärder i områden med bestående uthyrningssvårigheter. Mellan 1986 och 1989 fanns också ett bidrag riktat till förnyelseåtgärder i allmännyt- tans flerbostadshus. Kommunerna skulle här lämna ett bidrag som motsvarade minst hälften av det statliga bidraget.
Bostadspolitiken som medel för ökad sysselsättning
Risken för arbetslöshet blev från slutet av 1970-talet en viktigare fråga än resursbristen. Det tidiga 1980-talets kris efter den andra oljekrisen innebar att det övergripande målet om den fulla sysselsättningen för första gången sedan andra världskriget var ordentligt hotat. Eko- nomin under första delen av åttiotalet utmärktes av stagflation, dvs. inflation och fortsatt höga räntor, samtidigt som arbetslösheten och i synnerhet ungdomsarbetslösheten var hög, med den tidens mått.
Många av de åtgärder som beslutades under 1980-talet hade där- för både ett bostadspolitiskt och ett sysselsättningspolitiskt motiv. Den bostadssociala utredningen hade 1945 varnat för att försöka an- vända bostadsproduktionen som konjunkturpolitik. Erfarenheterna från 1930-talet visade att nyproduktion av bostäder var något alldeles för trögt och riskfyllt för att på ett verksamt sätt kunna ingripa i rätt konjunkturfas. Redan den bostadssociala utredningen hade dock konstaterat av det kunde förhålla sig annorlunda med reparations-, ombyggnads- och saneringsåtgärder. Begränsade åtgärder som kunde sättas igång utan konfliktfyllda planbeslut kunde var effektiva sysselsättningsskapande åtgärder. De här tankegångarna återkom i Höjd bostadsstandard (SOU 1965:32).
Fler hushåll?
Några stora demografiska förändringar förutspåddes inte. Bostads- kommittén bedömde i mitten av 1980-talet att ökningen av antalet hushåll skulle minska. Landets befolkning beräknades inte komma att öka nämnvärt. De grundläggande behov som inte var tillgodo- sedda, framför allt utrymmes- och utrustningsstandard hos de sämst
3
ställda hushållen och tillgängligheten för funktionshindrade och äldre, uppfattades som en fråga som i första hand fick lösas inom beståndet och lokalt. Trots det omfattande byggandet och moder- niseringen så bedömdes 275 000 lägenheter som omoderna i början av 1980-talet. Bostadskommittén i mitten av 1980-talet noterade att ökad utrymmesstandard i första hand kom de äldre hushållen till del. De återstående moderniseringsbehoven tillsammans med den ojämnt fördelade utrymmesstandarden skulle motivera ROT-pro- grammet mellan 1983 och 1993.
Mot slutet av perioden skulle dock bostadsbristen i storstäderna bli ett allt större problem. Bostadsbyggandet i storstäderna var, enligt regeringen i den bostadspolitiska propositionen 1986/87:48, otill- räckligt för att möta behoven hos de stora ungdomskullar som kom ut på bostadsmarknaden i slutet av 1980-talet.