Målsättningarna för den statliga bostadspolitiken
Sedan nybyggnadsskedet i den statliga bostadspolitiken i stort sett avslutats under första delen av 1970-talet och politiken mer inriktats på att komplettera, förvalta och utveckla bostadsbeståndet, så var det inte längre självklart att staten enbart eller staten överhuvud- taget var den aktör som skulle förverkliga politiken. Det kunde lika gärna vara kommunerna, de allmännyttiga bostadsföretagen eller ”branschen” i största allmänhet. De politiskt formulerade målen blev mindre förpliktande. De handlade mindre om ”vi skall” än om att ”vi vill”. Samtidigt blev de fler.
Några kvantitativa ”verkställighetsmål” för nybyggnad formulera- des inte längre.
Neutralitet mellan upplåtelseformerna blev ett centralt system- krav för bostadsfinansierings¬systemet från 1974. Kapitalkostnader- na skulle utjämnas inte bara mellan årgångar av hus utan också mel- lan upplåtelseformer. Neutralitet mellan upplåtelseformerna skulle samtidigt möjliggöra för barnfamiljer att välja att hyra ett småhus istället för att ta ett lån och äga det och därmed också möjliggöra en ”allsidig hushållssammansättning” i bostadsområdena. En allsidig hushållssammansättning var dock i hög grad en kommunal fråga att tillfredsställa. Även ”en fullgod miljöutformning” eller ”tillgång till service” var frågor för kommunen (prop. 1974:150) .
Boendeinflytande lyftes upp som en viktig fråga med det nya bruksvärdessystemet. Detta var ett område för politiska motsätt- ningar. Var boendeinflytande en fråga om kollektivt inflytande, eller handlade det också om den enskildes möjlighet att köpa sin lägenhet?
ROT-programmet syftade till att 275 000 lägenheter skulle bli föremål för Reparations-, Ombyggnads- eller Tillbyggnadsåtgärder under åren1983–1993. Programmet gick under namnet ”ett mil- jonprogram för ombyggnad”. Målsättningarna var detaljerade med ”… en bostad som är väl underhållen … goda krav på tillgänglighet … jämlikt och integrerat boende … varsamt omhändertagande … energihushållning … upprätthållen kapacitet inom byggsektorn”. Sysselsättningsaspekten var också viktig. Statssekreteraren Bengt-
Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
Owe Birgersson deltog personligen i en roadshow runt om i landet för att lansera idén med ROT-programmet.
På samma sätt skulle boendeservicen för äldre och funktionshin- drade kännetecknas av ”frihet och integritet … rätt till stöd och vård, rätt till en god boendestandard” (prop. 1984/85:142).
Kommunernas ansvar för socialtjänsten och bostadsförsörjningen integreras med ökad tillgänglighet, utbyggd boendeservice och bo- stadsnära och bostadsanknutna vårdformer. I propositionen 1984/85 fastslås som målsättningar:
– att alla har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad
– att de som behöver stöd och hjälp i sin livsföring eller som mer än tillfälligt behöver medicinsk eller annan vård har rätt att få sådan hjälp i bostaden
– att alla människor, oberoende av behovet av stöd, hjälp och vård har rätt till en bostad med god tillgänglighet och god utrymmes- och utrustningsstandard i en miljö som ger förutsättning för ett aktivt deltagande i samhällslivet.
I den bostadspolitiska propositionen 1986 uttalade regeringen att bostadsutgifterna var en tung post i barnfamiljernas ekonomi och att detta motiverade ett starkt riktat stöd till dessa hushåll också i fort- sättningen. Ambitionsnivån måste vara att ”bostadsbidragen suc- cessivt ändras, så att stödet får en ändrad bostadspolitisk inriktning. Stödet till hushåll med höga boendekostnader bör byggas ut så långt att det täcker kostnader för nybyggda bostäder. Målet bör vidare vara att bidragen differentieras på sådant sätt att stöd kan lämnas till kostnaderna för eget rum för varje barn”. Detta mål fastslogs av riks- dagen 1987 (prop. 1986/87:48, BoU:20).
En bostadsförsörjning för ”alla”
År 1985 skrevs det in i bostadsförsörjningslagen att syftet med bo- stadsförsörjningsplaneringen var att främja att ”alla i kommunen” skulle få en egen bostad med god kvalitet. Det markerades tydligare än tidigare att kommunernas planeringsskyldighet inte bara omfat- tade nybyggnad av bostäder, utan också ombyggnad, reparationer och underhåll. Kommunernas bostadsförsörjningsplanering skulle bedrivas i syfte att alla i kommunen skulle få en bostad av god kva- litet samt att ändamålsenliga ”åtgärder” för bostadsförsörjningen skulle förberedas och genomföras. Hur detta skulle ske vara kommu- nens sak att avgöra. Det borde enligt regeringens mening finnas ett treårigt handlingsprogram som reviderades årligen. Men planering- en reglerades inte närmare till form och innehåll. De årliga redovis- ningarna till länsbostadsnämnderna av det planerade bostadsbyg- gandet slopades.
Lagändringen var en del i en samlad satsning på att förbättra bo- endeförhållandena för gamla, handikappade och långvarigt sjuka. (prop. 1984/85:142). Denna grundtanke hade redan kommit till ut-
tryck i socialtjänstlagen. Kommunen skulle ta ansvar för bostadsför- sörjningen för alla som vistades i kommunen, t.ex. även patienter på institution, inte bara kommunmedlemmar.
Enligt den nya socialtjänstlagen (1980:620) skulle socialnämn- derna i kommunerna verka för att äldre människor fick möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden, med res- pekt för deras självbestämmande och integritet. Kommunerna skulle också inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Det var alltså flera aspekter som skulle vägas in när kommunerna byggde ”fullvärdiga” bostäder för äldre. När flera aspekter skulle vägas in, blev tidigare krav på utrustning och utrymme för moderna bostäder mer förhand- lingsbara. Riksdagen beslutade 1987 (BoU 1986/87:15) att bostads- lån för ombyggnad av ålderdomshem skulle kunna lämnas även om vissa avsteg gjordes från kraven i förordningarna om bostadslån, när det gäller utrustning och utrymme, och året därpå att detsamma skulle gälla för nybyggnad av ålderdomshem.
Inomhusmiljön
Fonden för fukt och mögelskador in- rättades 1986 efter en offentlig ut- redning som pekade på bristerna i många bostadsområden byggda under miljonprogrammet.
Tillgängligheten
Bostadsanpassningsbidragen hade varit ett individinriktat stöd som lämnats till anpassningsåtgärder inom eller i anslut- ning till en handikappad persons bo- stad. Kommunen hade varit beslutande instans. 1985 infördes ett statligt stöd för att göra närmiljön tillgänglig för handi- kappade, och 1988 blev bostadsanpass- ningsbidraget statskommunalt. Vidare påbörjades en försöksverksamhet för att stimulera uppbyggnad av integrerad boendeservice, som kunde underlätta för kommuner och bostadsbolag att förbättra möjligheterna för äldre, handi- kappade och långvarigt sjuka att bo kvar i vanliga bostäder. Slutligen infördes ett särskilt stöd till utveckling av billigare hissinstallationer. Det ledde till att sta- ten införde ett hissbidrag som förutsatte att stat, kommun och fastighetsägare stod för 33 procent av kostnaderna var.
Anpassning av entrédörr in till ägenheten.
Foto: Mats Alm.
0 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
ROT-programmet
I början av 1980-talet hade Sverige drabbats av vikande konjunkturer och ökande arbetslöshet. Den socialdemokratiska regering som till- trädde 1982 mötte situationen med en kraftig devalvering men också med offentliga investeringar. ”Ett särskilt program för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader kommer att utarbetas” hette det i regeringsförklaringen. Det var redan från början helt klart att det sys- selsättnings- och stabiliseringspolitiska motivet vägde tungt.
Den grupp för stadsförnyelsefrågor som tillsattes av bostadsminis- tern i december 1982 under ledning av statssekreterare Bengt Owe Birgersson lade i juni fram ett förslag till ”ett tioårigt förnyelse- och underhållsprogram (ROT-program)”. (Ds Bo 1983:2 Bättre bostäder).
I detta programförslag lyftes underhållet av bostäderna fram som ett centralt mål för själva bostadsförbättringsprogrammet: ”Alla bo- ende skall ha rätt till en bostad som är väl underhållen.” Delvis mot bakgrund av de resultat som Underhållsfondsutredningen presen- terat konstaterades att det utförda underhållet låg på en betydligt lägre nivå än det planerade och att det under en följd av år skjutits på framtiden. Eftersläpande underhåll berodde enligt detta program-
1
förslag framför allt på ”svårigheterna att finansiera mer betydande underhållsåtgärder”. I förslaget konstaterades också att det varit lätt- tare att finansiera ombyggnad än underhåll. ”Ett viktigt mål för bo- stadsförbättringsprogrammet” var därför ”att se till att underhållet i bostadsbeståndet överlag förbättras och att förebygga att onödigt genomgripande ombyggnader tillgrips som ett medel för att få en gynnsam finansiering också av underhållsåtgärder. Detta bör åstad- kommas genom att särskilda former för finansiering av underhållet tillskapas.” (Ds Bo 1983:2, s. 12).
Att det trots allt var just dessa omfattande ombyggnadsåtgärder som skulle komma att känneteckna ROT-programmet var en följd av att underhållsmålet fick stark konkurrens av andra målsättningar in- om investeringsprogrammet: modernisering av utrustningsstandard, lägenhetssammansättning, tillgänglighet, energihushållning, jämlik- het och integration och framför allt målsättningen att ”kapaciteten inom byggsektorn måste utnyttjas bättre”, dvs. att sysselsättningen inom byggsektorn måste upprätthållas, något som blev centralt mot bakgrund av det dåvarande konjunkturläget.
Programförslaget innebar att de samlade kostnaderna för under- håll skulle öka från 2 500 miljoner kronor år 1981 till 4 100 miljoner kronor år 1986. Under perioden 1984–1993 skulle 275 000 lägenheter i flerbostadshus och 150 000 i småhus byggas om. Programmet skulle innebära en ökad sysselsättning på mellan 15 000 och 20 000 perso- ner jämfört med slutet av 1970-talet.
Flera remissinstanser fruktade att sysselsättningsmålet skulle väga tyngre än de bostadssociala målsättningarna. Bl.a. mot bakgrund av denna kritik infördes kravet på ett ”varsamt” underhåll i det förslag till plan- och bygglag som samtidigt höll på att utarbetas.
ROT-programmet innebar att det infördes ett särskilt statligt rän- testöd i form av årliga räntebidrag för gemensamt underhåll, repara- tioner och energibesparande åtgärder i hyres- och bostadsrättshus. De allmännyttiga bostadsföretagens rätt till räntebidrag för under- håll m.m. gjordes beroende av om de inrättat en särskild ”konsolide- ringsfond” på minst 2 procent av det kapital som fastighetsföretaget förvaltade. Räntestödet innebar framför allt att det blev enklare att få lån för ombyggnad av hus yngre än 30 år i områden med sociala pro- blem och uthyrningssvårigheter. Tilläggslån som var amorteringsfria i minst fem år infördes för åtgärder mot byggfel.
Samtidigt förändrades reglerna för det befintliga bostadslånet till ombyggnad så att lån inte längre kunde lämnas till fastigheter som var yngre än 30 år. Lån skulle dock kunna ges till fastigheter utan läg- sta godtagbara standard och för installation av hissar.
ROT-programmet började gälla 1984. BOOM-gruppen vid KTH har gjort bedömningen att dess effekter kulminerade under åren 1986–1987. Programmets omfattning begränsades 1988, på grund av att intresset för nyproduktion något oväntat tog fart. Denna nybygg- nadsboom ledde till att det under 1990-talet återigen uppstod pro- blem med outhyrda bostäder.
2 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
Bostadsanvisningslagen
Boendeutredningen hade i sitt slutbetänkande 1975 framhållit att de kommunala bostadsförmedlingarna inte hade tillräcklig tillgång till äldre lägenheter. Detta innebar att hushåll med ekonomiska pro- blem koncentrerades till nyproducerade och allmännyttiga bostads- områden. År 1980 hade lagen om bostadsanvisning trätt i kraft: La- gen skulle vara ett medel för kommunerna att genom förmedling av lediga lägenheter skapa förutsättningar för en allsidig befolknings- sammansättning i kommunernas bostadsområden. En kommun fick rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisningsområden och att alla eller en del av bostads- lägenheterna inom området skulle upplåtas till kommunen. Fastig- hetsägaren blev genom beslutet skyldig att underrätta kommunen om en sådan lägenhet blev ledig. Fastighetsägaren var då skyldig att upplåta lägenheten till kommunen, som kunde hyra ut den i an- dra hand. Bostadsanvisningslagen var ett påtryckningsmedel mot fastighetsägaren att teckna avtal om anvisningsrätt. Lagen ersattes 1987 av bostadsanvisningsrättslagen, enligt vilken hyresnämnden avgjorde när inte fastighetsägaren och kommunen kunde träffa en överenskommelse.
Ungas etablering på bostadsmarknaden
Bostadskommittén hade pekat på ungdomens och de unga barnfa- miljernas behov av bostäder som ett aktuellt problem. Regeringen tillsatte redan 1985 en ungdomsboendedelegation – för att initiera försöksverksamhet och följa utvecklingen av ungdomens bostads- situation. Detta var inledningen på ett nytt skede i bostadspolitiken, där den familjepolitiska aspekten skulle betonas allt mindre medan fokus allt mer skulle flyttas över på ungdomar, studenter, unga barn- familjer, funktionshindrade och äldre.
Högkonjunkturen under andra delen av 1980-talet innebar att trycket på bostadsmarknaden ökade, framför allt i Stockholmsom- rådet. För att öka utrymmet för nybyggande infördes särskilda ram- begränsningar för såväl ombyggnad som övrigt byggande i Stock- holm, liksom en investeringsskatt på 30 procent för oprioriterat byggande. Som ett medel att förbättra ungdomens bostadssituation infördes våren 1987 ett särskilt ungdomsbostadsstöd. Stödet gavs i form av ett särskilt bidrag till kommuner med brist på bostäder för ungdomar. År 1987 (BoU 1986/87:20) infördes också ett särskilt be- hovsprövat stöd till förvärv av äldre egnahem för barnfamiljer berät- tigade till bostadsbidrag.
3