1874 års byggnadsstadga
Politik för planering, samhällsbyggande och husbyggande har i alla tider varit starkt sammankopplade. Många menar att den första ge- mensamma byggnadsstadgan för Konungariket Sverige fick vi 1874. Slutet av 1800-talet karaktäriseras av stora tekniska, näringspolitiska, ekonomiska, bostadstekniska och sociala omvälvningar. På den europeiska kontinenten hade man redan visat upp vad som skulle hända med våra städer inom dessa områden. Maskinell utrustning gjorde att jordbruket behövde färre anställda, medan industrierna ropade efter arbetskraft. Amerika lockade med möjligheterna sam- tidigt som uppodlingen av prärien innebar prispress på den europe- iska brödsäden. Det som svenskt jordbruk producerade behövdes, sade man, för att försörja de boende på landsbygden.
I takt med den växande industrialiseringen så växte också stä- derna. Många stads- och samhällsbildningar kom till för att ugöra stödjepunkter i ett järnvägsnät. Exempel på sådana är Hässleholm, Nässjö, Flen, Emmaboda, Ånge etc. Ofta gav järnvägens något stela linjeföring även upphov till centrumförskjutningar i medeltida stadsstrukturer. I Sverige, liksom på kontinenten, fanns det behov av radikala stadsförändringar och vad man skulle kunna kalla för stan- dardlösningar. Det som skede under slutet av 1800-talet var alltför riksintressant för att det skulle bli föremål för lokala lösningar i stad efter stad.
Under 1800-talet, då folk trängdes ihop i hyreskasener, grasserade epidemier och man fick insikter om betydelsen av hygien, bra vatten och effektiva avloppssystem o.d. Brandsäkerhetsproblemen i stads- byggandet betonades mot bakgrund av ett antal förödande stads- bränder i Sverige och Finland. Sol, luftväxling, hygieniska lösningar, effektiv renhållning, utrymme för trafikens och ”rörelsens” behov samt va-försörjning blev inslag i lagstiftningen för byggandet och planeringen.
32 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
Stockholms planering och byggnadsväsende blev förebild för hur arbetet med en gemensam byggnadsstadga för landet skulle te sig. Albert Lindhagen ledde arbetet i Stockholm, som resulterade i den berömda Lindhagenplanen för Norrmalm 1866. Han blev sedan jus- titieråd och fick stort inflytande över lagstiftningsarbetet för det som skulle resultera i 1874 års byggnadsstadga.
Lindhagen fick i samband med stadgans ikraftträdande upp- draget att ta fram ett antal mönsterplaner i ett kartverk, vilket vi i styckat och inramat skick kan hitta på väggarna på Boverket. Även finska förebilder lånades in. Planer för tänkbara städer fanns med i planschverket, t.ex. Nyland där den nybyggda järnvägen mötte Ångermanälvens båtled in i Nedre Norrland. Utgivningen av dessa mönsterblad stöddes av Brandstodsbolaget. Varje länsstyrelse fick ett antal uppsättningar 1875 att fördela till städer och samhällen. Mönsterbladen skulle, enligt Kungl. Maj:ts skrivelse, vara vägledning i planläggningsarbetet.
Genom 1874 års byggnadsstadga fick vi för första gången en lag- stiftning om stadsplan och tomtindelning. Det var tänkt att den skul- le gälla för både kommun och den enskilda markägaren, något som vi i dagens lagstiftning finner självklart. Men i flera praxisbildande avgöranden konstaterar HD på den tiden att den enskilda tomtäga- ren inte var bunden till den enligt stadgan upprättade planen utan
33
Julfirande i borgerlig hemmiljö runt sekelskiftet. Familjen dricker kaffe i salongen med unionsflaggan i miniatyr på bordet. Foto: Nordiska museet runt 1-10.
efter eget huvud kunde lägga samman och klyva tomter enligt egen uppfattning och med hänsyn till befintlig bebyggelsestruktur. Vi fick dock i Sverige ett stort antal upprättade planer fastställda under 1875 och 1876. Men det var sämre ställt med deras förverkligande i stads- miljön. Enskildas avstående av mark för allmän plats, gator och torg som planerna krävde blev sällan av.
Krav på ny lagstiftning
Redan i mitten av 1880-talet höjdes röster i riksdagen för en ny lag- stiftning som kunde råda bot på bl.a. dessa missförhållanden. Det krävdes en effektivare lagstiftning från det offentligas synpunkt. 1902 krävde också det fåtal stadsarkitekter som nu fanns i Sveriges större städer en annan ordning. Året därpå tillsattes en kommitté, och 1904 lämnade den en rapport med förslag till lag om stadsplan och tomt- indelning. I förslaget ingick också krav på en byggnadsnämnd i varje stad. Sådana hade funnits till funktionen, i form av något som man skulle kunna kalla ett arbetsutskott till stadsfullmäktige. Man kan ana att den lilla stadsarkitektgruppen var starka tillskyndare av för- slaget. Frågan om byggnadsnämnd skulle komma att bli en nöt att knäcka för åtskilliga kommittéer och arbetsgrupper fram till början
3 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
av 1930-talet – i hela 26 år. Från 1967 till 1987 stötte och blötte man det som till slut blev PBL – minns vi som var med från början av den processen. Lagändring inom det mark- och miljörättsliga området har visat sig ta tid.
1907 års stadsplanelag – lagen om stadsplan och tomtindelning
1874 års byggnadsstadga gällde i huvudsak fortfarande, men 1907 års stadsplanelag innebar att staden fick ett instrument med styrande verkan när det gällde att lägga ut gator, torg och kvarter och att lösa in sådan mark. Gatumarksersättning var ett begrepp som myntades och som vi har möjlighet att tillämpa även idag. Redan vid denna tidpunkt uppstod stridigheter mellan två yrkesgrupper om ägostruk- turen, nämligen planupprättaren, ofta stadsarkitekten, och lant- mätaren (tomtindelaren), ofta stadsingenjören. Genom en ändring i fastighetsbildningslagen (FBL) 1926 slogs fast att avstyckning inte fick ske om den kunde försvåra ett plangenomförande. Det innebar en gång för alla att tomtindelningsplanen (och dagens fastighets- plan) ska betjäna stadsplanen Ett nytt planinstitut inrättades –
avstyckningsplanen – att användas på landsbygden och utanför
staden.
Hur gjorde man då utanför städer, kan man fråga sig. Jo, Kungl. Maj:t kunde förordna att stadsplanelagens bestämmelser kunde gälla ”för ort med sammanträngd befolkning” eller ”där större byggnadsverksamhet var att vänta”. När sådana planer upprättades utanför det som var stad kallades de för bondplaner och behövde inte förses med den i andra fall obligatoriska tomtindelningen. Man kan nog säga att redan här kan man skönja ett intresse från samhäl- lets sida att undvika att oreglerade större samhällsbildningar tillkom på privat initiativ. Det var en fråga som lagstiftarna har brottats med allt sedan 1907. Det skulle dröja till 1947 års byggnadslag innan frågan fick en acceptabel lösning. Bondplanen kan man se som en före- gångare till byggnadsplanen eller våra dagars detaljplan med enskilt
genomförande.
1907 års stadsplanelag intresserade sig också för makten mellan staden (kommunen) och staten. Tidigare hade staten kunnat ”kria- rätta och snygga till” stadsplaner som varit inne för fastställelse hos Kungl. Maj:t. Det gällde ofta formella och estetiska brister. För kost- nadsökningen som statens rättelser medförde tog staten däremot inget ansvar. Ordningen blev enligt 1907 års lag att olämpliga planer helt enkelt inte fastställdes utan återförvisades. Det är en ordning som vi i princip har kvar idag. Någon gång har väl Boverket fått ställa upp som sändebud från regeringen för att få en kommun på bättre tankar, men det är en väldigt känslig fråga och anses bryta mot prin- ciper som således härstammar från början av 1900-talet.
Behov av en ny byggnadsstadga
Samma år som stadsplanelagen kom till tillsattes en ny kommitté för att revidera 1874 års byggnadsstadga även i övriga avseenden. Bland
3
experterna i kommittén märks den legendariske stadsarkitekten Kas- per Salin – idag känd som donator av ett prestigefyllt arkitekturpris. I den gamla stadgan fanns bland annat den så kallade 45-gradersre- geln. Man fick bygga lika högt som gatan var bred. Spekulationsbygg- mästare utnyttjade detta genom att på ett optimalt sätt tillåta bredd- ning av gatan. Det resulterade i ohygieniska miljöer i storstäderna med höga hus och solfattiga gårdar. Eftersom Stockholms planering varit förebilden för 1874 års byggnadsstadga kom den i mindre stä- der att ge groteska exempel på skillnader mellan tillåten byggrätt och befintlig småskalig bebyggelse. Spekulationsbyggmästare utnyttjade gatubreddens hela byggrätt och den traditionella småstadens bygg- nadsskick. Det resulterade i en trasig stadsbild och många brandgav- lar att måla reklam på för Pellerins margarin och Persil tvättmedel! De små städerna sanerades med den nya möjligheten till högre ex- ploatering som en obönhörlig drivkraft.
I revideringen av byggnadsstadgan var frågan om byggnadsnämn- dens vara som en obligatorisk nämnd i en kommun en knäckfråga. Sannolikt rörde det sig om en balans mellan statens och kommu- nens inflytande. Som en förmedlande länk mellan det centrala och det lokala väcktes frågan om en länsarkitektsorganisation som skulle utgöra kunglig befallningshavare inom plan- och byggnadsväsendet. Den 1912 tillsatta bostadskommissionen var en pådrivare i denna fråga. Man menade att en rationell bostadsproduktion inte kom till stånd för att planfrågorna hanterades orationellt. Känns månne frå- gorna igen i dagens debatt?
En reflexion man kan göra är följande: trots påtalade brister i lagar och administration under 1910- och 1920-ta- let, så skapades många estetiskt tilltalande stads- och bo- stadsmiljöer. Den konsulterande kringresande arkitekten P. O. Hallmans planer bidrog till detta.
Frågan om länsarkitekt och stadsarkitekt
Statens myndighet inom plan- och byggnadsväsendet var fram till 1918 Överintendentsämbetet, som Axel Oxen- stierna en gång inrättat. Sedan mitten av 1800-talet hade ämbetet i olika propåer framfört behovet av en regional organisation. Ganska tidigt fick den tjänst som skulle upp- rätthållas vid länsstyrelserna namnet länsarkitekt. Försök att samfinansiera en sådan tjänst med landstinget blev inte lyckosamma. Inte förrän överintendentsämbetet upp- hörde som myndighet och gick över i Byggnadsstyrelsen 1918 förverkligades en regional organisation, och 12 läns- arkitekter tillsattes 1920. Så fick Blekinge, Kalmar och Kro- nobergs län dela på en sådan tjänsteman. Indelningen i 12 distrikt ändrades på 1930-talet, så att antalet utökades till 14. Resurserna räckte inte till mer. Länsarkitekterna bedrev uppdragsverksamhet i mindre samhällen. De restaurerade kyrkor, ritade kyrkogårdar etc.
Så småningom inrättades biträdande länsarkitekttjäns-
3 Bostadspolitiken - Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år
ter eller åtminstone en länsarkitekt i varje län, vilket var verklighet 1945. Biträdande länsarkitekter fanns i varje län 1948. Bostadssociala utredningen och en ny bygglag på gång var argument för utbyggna- den, då länsstyrelsen skulle få ett decentraliserat ansvar för att fast- ställa stadsplaner i stället för Kungl Maj:t – dvs. Byggnadsstyrelsen. Självförsörjningsprincipen som hittills gällt för länsarkitekterna ifrågasattes nu inte bara av kommunerna utan även av 1942 års stadsplaneutredning. Plangranskningsavgifter, stämpelavgifter m.m. försvann därmed från diskussionen.
Fram till 1971 ingick länsarkitektsorganisationen närmast un- der Byggnadsstyrelsen och därefter från 1967 i Statens planverk. Efter 1967 blev länsarkitektkontoret helt och hållet en enhet inom länsstyrelserna.
Sju av Sveriges större städer hade vid slutet av 1870-talet en an- ställd stadsarkitekt. Den kommunala självstyrelsen stimulerade fram ändrade förvaltningsformer. Magnus Erikssons stadslag hade sedan gammalt stadgat ”att tvenne i byggnadsyrket sakkunniga” ... skulle ... ”ha inseende över stadens byggnadsväsende”. Det är ungefär vad som ännu idag står i 1 kap. 7 § PBL om byggnadsnämndens uppgift.
Även stadsarkitekterna fick sin försörjning från annat än den stad de verkade i. Några hade ganska omfattande privata arkitektkontor, medan andra tjänstgjorde i andra kommuner på deltid. Men oftast var det reglerat med avtal hur stor omfattning ”extraknäckandet” fick utgöra. Mycket ofta fick stadsarkitekten i uppgift att rita stadens of- fentliga byggnader.
Stadsarkitekterna och länsarkitekterna bildade var för sig ideella föreningar under 1920-talet. Dessa föreningar har genom remissytt- randen och propåer till regeringen framfört tungt vägande synpunk- ter på förhållanden inom plan- och byggnadsväsendet.