4.4.1 Inte mycket nytt
Vi har i denna studie i stort sett kunnat bekräfta tidigare bedömningar och erfarenheter av införandet av miljöledningssystem i statliga myndigheter. Vi noterar samma framgångs- faktorer och hinder som rapporterades redan i projektets början. Såväl främjande som hämmande faktorer vilka måste beaktas handlar t.ex. om ledningens stöd, stöd och uppföljning från sakdepartementet, projektledarens kompetens och roll, integrering i ordinarie verksamhet, resurser, information och utbildning, prioriteringar och ambitions- nivå, uppföljning och revision, resultat och goda exempel.
Vi ser att några myndigheter varit mycket framgångsrika och har en väl utvecklad miljöledning. Det är myndigheter som utifrån sin verksamhet haft särskilt starka skäl att systematisera sitt miljöarbete eller att profilera sig på miljöområdet. Vägen dit har emellertid ofta varit lång. Omstart är vanligt. Man rapporterar om många misstag och att man genom uthållighet och vilja att förändra har lyckats.
Vårt huvudintryck är emellertid att hos många myndigheter har hindren inte röjts undan och framgångsfaktorerna inte utnyttjats. Varför? Alla bör ha känt till dem. Den bild som redovisats av drivkrafter och problem i samband med införandet av miljöledningssystem har varit i stort sett samstämmig i sammanställningarna av myndigheternas årsredovisningar35, konsultens avrapportering av stödverksamheten36, RRVs utvärdering37 samt ett antal forskarrapporter38. Föreliggande granskning med
34
Naturvårdsverket, Effektivare miljöledningssystem - en studie om brister, behov och möjligheter till förbättring, Ett samarbetsprojekt mellan Naturvårdsverket, NUTEK och Svenska ESF-rådet., rapport 5304, september 2003.
35
Naturvårdsverket, Miljöledningssystem i myndigheter 2001, Rapport 5211 samt Miljöledningssystem i myndigheter 2002, Rapport 5284.
36
Kemi & Miljö AB, Miljöledning i statlig förvaltning 2002, konsultrapport 2003.
37
Riksrevisionsverket, Först ut – pilotmyndigheternas arbete med att införa miljöledningssystem, RRV 1998:25.
underlag i form av intervjuer, enkät och dokumentgranskning bekräftar i stort sett denna bild. Mycket nytt har inte framkommit i dessa avseenden och vi väljer därför att endast redovisa dessa resultat översiktligt.
4.4.2 Förändring möter motstånd
Ett förändringsarbete, vilket ju införandet av miljöledningssystem i en myndighet är, riskerar alltid att möta motstånd. Många av de krafter som positivt och negativt påverkat införande av miljöledningssystem är väl kända och desamma som möter förändringsarbe- te i allmänhet; individen, kollektivet, organisationen, kunskaperna, viljan, ambitionerna, rädslan, resurserna, målkonflikterna. I Miljövårdsberedningens vägledning 199639 inför beslutet om miljöledning i staten redovisas detta tydligt varför man kunde förvänta sig att problemen i större utsträckning skulle förebyggas eller motverkas. Exempelvis verkar den viktiga punkten att systemet ska anpassas till den egna myndighetens verksamhet,
organisation och andra förutsättningar inte alltid varit levande, till förfång för införandet. I det nyligen avrapporterade regeringsuppdraget om generella krav40 framkommer att myndigheter uppfattar att generella krav från regeringen har ökat. Frågan blir då om detta ska tolkas så att myndighetens kärnverksamhet vidgas. Nästan åtta av tio myndigheter instämmer i påståendet att det ställs krav på sådant som inte bedöms röra myndighetens kärnverksamhet. Att ta hänsyn till generella krav innebär ofta att man måste granska sin verksamhet ur ett nytt perspektiv. Detta stöter högst sannolikt på motstånd eftersom det innebär att man måste ompröva gällande prioriteringar. Att införa ett miljöledningssystem ställer sådana krav på övrig verksamhet. Det är svårt att påverka inarbetade strukturer och arbetssätt.
4.4.3 En motiverad ledning är avgörande
Mer än hälften av myndigheterna ser enligt enkäten regeringsuppdraget som sådant som det viktigaste motivet för att införa miljöledning. ”Vi följer lojalt givna direktiv” som någon uttrycker det.
Verksledningens engagemang och ambitioner att ta till sig regeringens uppdrag varierar emellertid. I en tredjedel av myndigheterna uppges verksledningen ha följt miljöledningsarbetet aktivt. Något fler lade stor vikt vid projektet då det startade.
Myndigheter som har en kärnverksamhet med stor miljöpåverkan har i större utsträckning än andra lagt stor vikt vid att införa miljöledningssystem.
En tydlig ledning som ställer resurser till förfogande och som följer upp sin beställning är avgörande för framgång. Vi finner följdriktigt att i gruppen med aktiv ledning har miljösamordnarna en klart högre förväntan om att miljöledningssystemet kommer att
38
Larsson Wahlman, Pernilla, Miljöledningssystem för de statliga myndigheterna - drivkrafter och hinder vid implementeringen, Examensarbete C-uppsats, Institutionen för tematisk utbildning och forskning, Linköpings universitet, 2003.
39
Miljövårdsberedningen, Miljöarbete i statliga myndigheter, En vägledning om integrering av miljöhänsyn, 1996:2.
40
Ekonomistyrningsverket, Statens kvalitets- och kompetensråd & Statskontoret, Att styra med generella krav, Regeringsuppdrag Ju/2002/83/72/F, september 2003.
effektivisera miljöarbetet. I en fjärdedel av myndigheterna anser miljösamordnaren att en viktig framgångsfaktor har varit att tillräckliga resurser har ställts till förfogande.
Bara tio procent av de myndigheter som har uppdrag att införa fullständigt miljöled- ningssystem uppger att departementet har följt projektet. Vid intervjuerna framkom också en mycket tydlig bild av att man på myndigheterna, såväl hos ledning som hos andra befattningshavare, saknar beställarens, regeringens, respons på vidtaget arbete. Många informanter tolkar detta som att fackdepartementen ger införande av miljöledning låg prioritet. Vi bedömer att regeringens uteblivna uppföljning är till förfång för verksled- ningens motivation. Vid intervjuerna har också framförts att man saknar belöning för uppnådda resultat. Som ett positivt sådant exempel nämns att Naturvårdsverkets vid beviljande av forskningsanslag ställer krav på att sökandens egen myndighet/organisation har ett aktivt miljöarbete.
En generaldirektör säger att miljöledningssystemet egentligen passar väl in i regering- ens resultatstyrningsmodell och borde göra det möjligt för myndigheten att visa hur man uppfyller sitt uppdrag. Han är också positiv till att systemet motsvarar kravet på
myndigheter med långt driven delegering av ansvar och någon form av processtyrning med mål, revision och beslut om korrigeringar.
Vi tycker oss hos andra skönja att det finns en viss okunskap hos verksledningarna om det av regeringen anvisade miljöledningssystemets möjligheter och potential, kanske också syfte. "Systematiskt och strukturerat miljöarbete" lockar inte alla. I någon myndighet framkom snarare uppfattningen om miljöledningssystemet som tvångströja som skymmer den anpassning till verksamhet och organisation som förutsätts i vägled- ningen.
Personalens miljöintresse i sig verkar bara i något fall spela en avgörande roll för ledningens beslut i fråga om miljöledningssystem. Att vara föregångare och att positione- ra sin myndighet som sådan inom miljöledningsområdet har enligt en studie varit ett motiv för några verkschefer att avsätta resurser och prioritera miljöledningsarbetet. En kollegial påverkan från andra myndigheter t.ex. vid verksledningsträffar verkar ha spelat en viss roll som pådrivande faktor41. Länsstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att det faktum att man anser sig själv ha valt att införa miljöledning innan kravet ställdes från regeringen har varit en styrka i genomförandet.
Enstaka myndigheter anger pågående omorganisation, flyttning till nya lokaler, personalomsättning mm. som skäl för att man inte kommit igång med att införa miljöledningssystem. Det är hämmande att man sysslar med andra saker och det finns givetvis alltid en faktor som heter tidsbrist när det handlar om att genomföra något nytt som inte tidigare rymts i verksamheten.
Sammantaget finns alltså en rad faktorer som var för sig eller tillsammans påverkar motivationen hos myndighetens ledning att prioritera uppdraget att införa miljölednings- system.
41
4.4.4 Snabbt och tydligt resultat stimulerar
Snabba och tydliga resultat av ett påbörjat miljöledningsarbete är utan tvekan en stimulerande faktor. Framgång föder motivation. Sådana effekter har vitsordats från myndigheter med stor direkt miljöpåverkan inom t.ex. bygg- och anläggningssektorn. Vidare från sådana som hanterar kemikalier eller på annat sätt orsakar utsläpp av
miljöfarliga ämnen. Här har man snabbt kunnat se effekter av miljöledningsarbetet i form av bättre kontroll över hanteringen och minskad miljöpåverkan.
Ett inslag av misströstan och uppgivenhet möter man hos många myndigheter där man inte kan se några egentliga effekter av infört miljöledningssystem. Detta antingen det beror på att man de facto inte har några effekter eller på svårigheter att mäta och redovisa effekterna. Tidsfördröjning och mätsvårigheter samverkar här ofta.
4.4.5 Prioriteringar är nödvändiga
Många myndigheter uppger att man i en första entusiastisk anda försökte hantera alltför många av sina miljöaspekter på en gång. Man lade ribban för högt med påföljande orealistiska krav på resurser och i nästa steg alltför många mål som inte uppnåddes. En omstart, ofta i samband med personalomsättning eller omorganisation, rapporteras från flera av de myndigheter som nu ligger främst i fråga om miljöledning.
I vägledningen framhålls tydligt en rad skäl att begränsa sig och prioritera, bland annat: ”Ambitiösa mål som inte är realiserbara minskar förtroendet för miljöarbetet och viljan hos personalen att ta del av det.”
Ett framträdande drag hos de myndigheter som har väl fungerade miljöledning är att man gjort hårdhänta prioriteringar i vad man satsar resurserna på. Framgång är kopplat till att begränsa. Sedan man utvecklat och infört miljöledningssystemet administrativt vidareutvecklar man systemet genom att förenkla, prioritera och fokusera på miljöeffek- terna. ”Hittills har diskussionen mest rört systemfrågor, nu handlar det mera om
tillämpningen.”
Så redovisar t.ex. Fastighetsverket hur man med gott resultat kunnat kraftsamla på att verka för koldioxidmålet och energihushållning i byggande och fastighetsförvaltning medan man släppt mål och uppföljning av t.ex. användning av engångsartiklar, kopie- ringspapper etc. Inte så att detta är onödigt men man låter det falla under allmän miljöhänsyn och allokerar resurser till mer betydande miljöaspekter. Man fokuserar miljöarbetet på några områden varje år. Miljöledningssystemet bidrar till att man prioriterar i miljöarbetet.
4.4.6 Miljösamordnaren en nyckelfunktion
Även med en engagerad ledning som avsätter resurser ställs det stora krav på miljösam- ordnaren eller motsvarande för att få till stånd en framgångsrik implementering.
Miljösamordnaren måste enligt informanterna vara en miljökunnig person med administ- rativ förmåga och vara trovärdig såväl hos ledningen som hos personalen. Enligt en källa inte alltför ideologiskt engagerad i miljö; citat: ”Hellre en miljöintresserad administratör än en miljöexpert". Sakkunnigt stöd med miljökunskap måste finnas tillgängligt.
Det rapporteras om att miljöledningsarbetet gått i stå när miljösamordnaren av någon anledning slutat eller fått andra uppgifter. Det är viktigt med kontinuiteten, en iakttagelse av betydelse för verksledningen i samband med personalomsättning och rekrytering.
Samtidigt som man framhäver personens betydelse är det just miljöledningssystemets styrka att ett väl fungerande miljöledningssystem med fasta rutiner och dokumenthanter- ing garanterar kontinuitet och uthållighet i miljöarbetet även om miljösamordnaren slutar.
Utan ledningens öra är miljösamordnaren maktlös. Det är viktigt att dennes förslag och åtgärder fortlöpande backas upp av verkschefen.
4.4.7 Små resurser avsätts
Som den viktigaste orsaken till att man ännu inte infört miljöledningssystem anger ungefär en tredjedel av myndigheterna personalbrist och hälften så många brist på ekonomiska resurser. Och flera påtalar i intervjuer och enkätsvar att eftersom uppdraget om miljöledningssystem inte åtföljs av särskilda medel kan man inte räkna med några större arbetsinsatser. En analys av enkätsvaren visar också inte helt oväntat på en positiv korrelation mellan tilldelade resurser och tron hos miljösamordnaren på miljöledning som ett verksamt instrument.
De resurser, egen personal och konsulter, som satsas på miljöledningsarbetet är enligt enkätsvaren relativt måttliga. Å andra sidan uppger många att det är svårt att redovisa resursinsatser, i synnerhet som man strävar efter att integrera miljöledningssystemet i ordinarie ledningssystem.
Hälften av myndigheterna satsar mindre än ett halvt manår på samordning och admi- nistration samt ungefär lika lite för övrigt miljöledningsarbete. I samma riktning pekar uppgiften från hälften av myndigheterna att man inte haft några konsultkostnader för miljöledningsarbetet under 2002. Bara var tionde myndighet avsätter mer än 1,5 personår för administration och lika många disponerar mer än ett personår bland övriga anställda. Var femte myndighet lade under 2002 ut mer än 50 000 kronor på konsulter.
I tider av nedskärningar riskerar miljöledningssystemet som icke kärnverksamhet att hamna i strykklassen vilket omvittnas från flera myndigheter.
4.4.8 God kommunikation engagerar personalen
Miljöutbildning anges i regeringens riktlinjer och lathund som ett viktigt element för att engagera personalen i miljöledningsarbetet. Många myndigheter satsar också på utbildning vilket omvittnas ge högre miljömedvetenhet. ”En livaktig och bred miljöut- bildning (ISO 14001, eco-driving, föreläsare från departement och centrala myndigheter) bidrog till personalens engagemang i uppbyggnadsskedet." Till bilden hör att personalens miljöintresse utgjort en drivfjäder för ledningens beslut om miljöledningssystem och att "eldsjälar" som kunnat kommunicera syftet med miljöledning haft stor betydelse för genomförandet.
Kommunikationens betydelse för ett framgångsrikt miljöledningsarbete poängteras i såväl intervjuerna som i kommentarer i enkäten. En myndighet säger att ”miljöfrågor diskuteras, debatteras och förankras på olika nivåer i organisationer”. Det ger bättre samordning och överblick av myndigheten för flera inblandade.” En annan säger att
”miljöfrågorna har medvetandegjorts genom miljöledningsarbetet. Visst samarbete och dialog har kommit igång mellan enheter.” En tredje nämner att man skapat en tvärveten- skaplig grupp med personer från alla enheter.
Bilden är emellertid inte entydig. Såväl i intervjuer som i enkäten indikeras att persona- lens engagemang i miljöledningsarbetet hos många myndigheter är relativt lågt. Detta anser man utgör en försvårande faktor. Miljöintresset är enligt enkäten större än intresset för miljöledning. Vi uppfattar det som att medarbetarna i gemen inte alltid ser miljöled- ningssystemet som lösningen för myndighetens miljöarbete. Möjligen förfelar miljöut- bildningen ibland sitt mål till den del som handlar om just miljöledningssystemet. Man ser inte att systemet erbjuder möjligheter att medverka. I intervjuerna med medarbetare i icke-chefsposition framgår bland annat att förslag till miljöförbättrande åtgärder från medarbetare kan ha svårt att nå fram. Man saknar bland annat egna resurser och förmåga att underbygga förslag till åtgärder med konsekvensanalyser och tillräcklig argumentering för att göra förslagen attraktiva och motiverande för ledningen.
Vi fick omvittnat ”från golvet” hur man uppfattar ledningen som stoppklossar, ”ju högre upp i hierarkien desto mindre engagemang”, medan man i ledningen önskar mera engagemang från medarbetarna.
Sammantaget får vi intrycket att ledningens intentioner inte alltid går fram. Medarbe- tarna uppfattar inte signalerna och misstror ledningens avsikter. Man är kritisk till ledningens engagemang och sätt att driva miljöarbetet. Man vill ofta se tydligare ledning och större resurstilldelning. Miljöledningssystemet uppfattas hos många medarbetare som en resursslukande byråkratisk koloss med liten effekt. Man har miljöintresse men köper inte miljöledningssystemet. Denna bild möter vi främst hos de myndigheter som ännu inte nått ända fram i införandet av miljöledningssystem.
En tydlig myndighetsledning i kombination med en kommunikativ drivande miljösam- ordnare är en mycket betydelsefull kombination för att införande av miljöledningssystem ska få avsedd påverkan på myndighetens kärnverksamhet.
4.4.9 Brister i uppföljning, revision och rapportering
En grundbult i miljöledningssystemet är uppföljning och revision. De är nödvändiga för att kunna bedöma resultat och måluppfyllelse, för att ge underlag för korrigerande
åtgärder eller för att skärpa målen. Uppföljning och revision är också viktiga för att kunna kommunicera resultat av miljöledningsarbetet inom och utanför myndigheten och för att återrapportera till regeringen.
Vissa myndigheter har upplevt det som svårt att hålla miljöledningssystemet levande som verktyg under en längre tid. En orsak är att de har fastnat i hur miljöarbetet ska följas upp och revideras. Bland annat säger man sig sakna konkreta verktyg för uppföljning och ständig förbättring. Man anser att det inte är tillräckligt tydligt i regeringsuppdraget hur man ska arbeta med revision och ständig förbättring. Svårigheterna är störst när det gäller indirekta miljöaspekter.
Vår bedömning är att bristerna när det gäller uppföljning och revision är ett av de allvarligaste hoten mot de statliga myndigheternas miljöledningssystem.
Direkt miljöpåverkan följs upp
Enligt vår enkät följer en tredjedel av myndigheterna med fullständigt uppdrag upp miljöfrågor i samband med uppföljning av verksamhetsplanen. Mindre än var femte har genomfört några revisioner under år 2002.42 Enligt de årliga redovisningarna till
regeringen följer myndigheterna däremot upp och rapporterar måluppfyllelse. Några använder nyckeltal, enstaka använder enkät. Den uppföljning som hittills gjorts är främst inriktad på direkt miljöpåverkan av kontorsverksamhet, tjänsteresor, sopsortering och elförbrukning. Myndigheter med stor myndighetsspecifik miljöpåverkan följer upp denna.
Miljödepartementet har givit förslag på nyckeltal för att mäta direkt påverkan.43 Många myndigheter använder dock egna nyckeltal som passar just deras verksamhet och miljöpåverkan. Eftersom valet av nyckeltal då har blivit olika är det svårt att jämföra myndigheter eller att summera den totala effekten av t.ex. minskat resande i samtliga myndigheter.44
Svårt att mäta påverkan på andra aktörer
Stora brister kan konstateras när det gäller uppföljningen av påverkan på externa aktörer, s.k. indirekt miljöpåverkan. Flera myndigheter klagar över att det är svårt att finna mål och mått för att följa upp indirekt miljöpåverkan. Endast i ett fåtal fall har man hittills använt enkäter för detta. Det finns bland några myndigheter konkreta planer på att mäta den indirekta miljöpåverkan genom kundförfrågan.
I vissa fall mäter man effekterna av indirekt påverkande verksamheter med hjälp av indirekta mått som andel av beslut där miljöhänsyn har beaktats, antal miljökurser och liknande. Vi anser att detta åtminstone i vissa fall kan vara ett praktiskt sätt att hantera uppföljningen av egentliga miljömål.
Få har genomfört revisioner
Av uppdragen framgår att miljöarbetet ska revideras. Kraven på revision är dock inte lika tydliga som i standarden ISO 14001 eller i EMAS. I Miljödepartementets riktlinjer för redovisning sägs att om man genomfört uppföljning eller revision ska det redovisas.
Bara 28 myndigheter har under 2002 genomfört revision, internt eller av externa revisorer45. Av dessa är det tio som miljöcertifierats och ytterligare åtta som förbereder certifiering. Att endast ett fåtal myndigheter har genomfört revisioner ligger i linje med att 40 % i enkäten anger att myndigheten inte har hunnit mer än bara börjat eller kommit en bit på väg med att införa miljöledningssystem.
Revisionen ska dels bestämma om miljöledningssystemet överensstämmer med de systemkrav myndigheten ställt och om det har införts och underhållits på ett riktigt sätt, dels granska åtgärder, bedöma måluppfyllelse och hantera avvikelser. Både systemet och miljöpåverkan/effekter bör alltså vara föremål för granskning och åtgärder.
En granskning av revisionsrapporter från åtta myndigheter visar att med få undantag redovisas inte annat än avvikelser i system och rutiner. Den vanligaste typen av
42
Naturvårdsverket, Miljöledningssystem i myndigheter – 2002, Rapport 5284, juni 2003.
43
Miljödepartementet, Lathund för miljöledning i staten, reviderad dec 2000.
44
Naturvårdsverket, Miljöledningssystem i myndigheter – 2001, Rapport 5211, maj 2002.
45
avvikelser behandlar administrationen av systemet såsom saknade eller ej uppdaterade dokument, missvisande referenser, oklara uppföljningsrutiner, oklara befogenhets- beskrivningar, avsaknad av resursangivelser och dylikt. Av revisionsrapporterna framgår också att det är svårt att bedöma måluppfyllelse på grund av problem med mätbarhet.
Den bild vi fått genom intervjuerna är dock mer positiv. Såväl intervjuade miljöreviso- rer som informanter vid myndigheterna anger att revisorerna också granskar resultat och måluppfyllelse.
Enligt intervjuerna är det viktigt med tidig revision för att få ett väl fungerande system. Revision är en förutsättning för att se vilka åtgärder som behövs för att förbättra systemet.