Myndigheterna har fått ramar för införande av miljöledningssystem genom uppdragen i sig, riktlinjer för årlig rapportering, miljövårdsberedningens vägledning29 samt en lathund med exempel för införande och rutiner30. Systemet är en förenkling av ISO 14001 och EMAS. Standardernas krav på rutiner och dokumentation är nedtonade vilket innebär en enklare hantering, större flexibilitet och betydligt mindre krav på resurser.
4.3.1 Integrering för att hantera indirekta miljöaspekter
Med integrering menar vi att miljöfrågor tas upp i anslutning till myndighetens ordinarie verksamhet, dvs. att ekologiskt hållbar utveckling beaktas i allt arbete (HUT i varje beslut). Miljöledningssystem ska ses som ett verktyg att på ett strukturerat sätt integrera och hantera miljöhänsyn i verksamheten. Att integrera miljöledningssystem i verksam- hetsplanen innebär att miljö syns i allt från planering till genomförande och uppföljning.
Enligt regeringen ska arbetet med miljöledning koncentreras på att integrera miljöhän- syn som ligger inom ramen för myndighetens uppdrag. Särskilda insatser ska göras beträffande indirekt miljöpåverkan i myndigheternas verksamheter och förebyggande åtgärder för att nå ekologisk hållbarhet. Få myndigheter uppger att de har ett strukturerat sätt att hantera indirekta miljöaspekter i sitt arbete med t.ex. regler, bidragssystem eller beslut. Flera informanter framhåller att integrering av miljöarbetet i verksamheten är den viktigaste åtgärden för att förbättra miljöledningssystemet.
Enligt enkäten är miljöarbetet till stor del integrerat i verksamhetsplanen i ungefär fyra av tio myndigheter med uppdrag om fullständigt miljöledningssystem. Samtidigt säger ungefär lika många att miljöarbetet planeras enligt separat plan. Av de myndigheter som certifierats eller beslutat om certifiering är det tre av fyra myndigheter där miljöarbetet är integrerat i verksamhetsplanen. Vi vet dock inte om certifieringen i sig haft denna effekt. Från vad som sägs i intervjuerna finns anledning förmoda att integrering åtminstone i många fall lika mycket beror på typ av myndighet och verksamhet samt tidigare erfarenhet av miljöarbete.
Av intervjuerna drar vi slutsatsen att det är lättare eller mer motiverat att föra in miljöfrågor i verksamhetsplaneringen för myndigheter med kärnverksamhet som direkt påverkar miljön. Myndigheter med stor indirekt påverkan integrerar också miljöfrågor i verksamhetsplaneringen. Vid Energimyndigheten är exempelvis miljöfrågorna integrera- de i verksamhetsplanen – allt handlar om miljö. Men något miljöledningssystem syns inte i verksamhetsplanen.
De som inte har kärnverksamhet som de bedömer påverkar miljön har i allmänhet inte integrerat miljöarbete i verksamhetsplanen. Vi uppfattar det som att kontorsverksamhet och andra stödfunktioner visserligen formellt ingår i verksamhetsplanen men eftersom de inte kan sägas tillhöra kärnverksamheten finns regler och rutiner för dessa inte med i
29
Miljövårdsberedningen, Miljöarbete i statliga myndigheter, En vägledning om integrering av miljöhänsyn, rapport 1996:2.
30
verksamhetsplanen annat än eventuellt med t.ex. en allmän formulering att kontorsverk- samheten ska miljöanpassas.
I standarden ISO 14001 betonas att "integrering av miljöfrågor som en del av det övergripande ledningssystemet kan bidra till ett effektivt införande av miljöledningssy- stemet och att rollfördelningen blir tydligare". Standarden ger emellertid inte mycket stöd för hur man kan hantera indirekta miljöaspekter i miljöledningssystemet. Där är EMAS tydligare med såväl krav som exempel. Det är hittills bara Fastighetsverket som registrerats enligt EMAS. Det är också certifierat enligt ISO 14001.
Fastighetsverket är ett exempel på hur en väl fungerande integrering av miljölednings- systemet i verksamheten kan se ut. Allt ansvar för det operativa arbetet inklusive miljö är integrerat i organisationen – från generaldirektör till handläggare. De indirekta miljö- aspekterna i verksamheten beaktas bland annat genom att alla projektledare ställer miljökrav på uppdragstagare och entreprenörer, följer upp och reviderar dessas miljöarbe- te under projekttiden och vid behov ställer krav på rättelser. Detta har lett till att de som har uppdrag från Fastighetsverket även utvecklar miljöhänsyn och förebyggande miljöarbete i sin egen verksamhet. Fastighetsverket arbetar för närvarande med att integrera miljöledning, arbetsmiljöledning och kvalitetsarbete.
Det kan finnas både för- och nackdelar med att integrera miljöledningssystemet i övrig verksamhetsplanering. Vad som lämpar sig har enligt vår bedömning att göra med vilken typ av verksamhet myndigheten bedriver samt var i processen med införande av
miljöledning man befinner sig. Att hantera miljöledningssystemet separat kan t.ex. vara ett sätt att lyfta fram miljöfrågorna så de syns. Detta gäller särskilt i myndigheter som inte har arbetat med miljöfrågor tidigare. Det kan även hos myndigheter som har miljöfrågor som en viktig del av verksamheten vara ett sätt att profilera miljöarbetet och att visa upp vad man åstadkommit. Separat planering kan emellertid också motverka syftet att integrera miljöhänsyn i myndighetens verksamhet, dvs. att arbeta konkret med miljö i sakfrågorna.
4.3.2 Miljöledningssystem - mer eller mindre användbart
Den förenklade modell för ledningssystem som myndigheterna har fått i uppdrag att genomföra bygger till stor del på ledningssystem som utvecklats för tillverkningsföretag. Myndigheter med stor direkt miljöpåverkan av anläggnings- och byggverksamhet mm. har störst likhet med sådana och har därför naturligt nog haft lättast att använda systemet och haft omedelbar nytta av det. Det är ju också sådana myndigheter som enligt vår studie uppnått stora och snabba effekter.
Hos myndigheter som har betydande indirekta miljöaspekter i sin ordinarie verksamhet krävs en större anpassning av miljöledningssystemet för att det ska vara praktiskt
användbart. ISO 14001 och EMAS är goda hjälpmedel men vokabulären känns främman- de för många myndigheter. Den av Miljödepartementet utgivna lathunden är en
anpassning av ISO 14001 och EMAS för myndigheter men ger inte mycket stöd för hanteringen av indirekta miljöaspekter.
Förståelsen för varför man blivit ålagd att införa miljöledning är inte total. Vid en myndighet ser man t.ex. en risk för att om miljöledning får för stor plats kan detta av
omvärlden uppfattas som att myndighetens huvuduppgift tonas ner. En splittring av fokus kan vara negativ.
Vid en annan myndighet framförs i intervjuerna att man redan arbetar med miljö inom ramen för sin kärnverksamhet och man ser inga fördelar med miljöledning. Myndigheten har andra miljöuppdrag och särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Man organiserar redan sitt arbete i förhållande till dessa miljöuppgifter och flera av informan- terna upplever miljöledningssystem som obehövligt och till och med störande. Man ser en satsning på införande av miljöledning som något som drar resurser utan effekt. Vid denna typ av myndigheter begränsar man ofta miljöledningssystemet till kontorsdrift, tjänstere- sor och lokaler.
Andra myndigheter åter ser det särskilda sektorsansvaret och arbetet med miljökvali- tetsmålen som innehållet i miljöarbetet och miljöledningssystemet som medlet för att nå resultat. Miljöledningssystemet är en hjälp att strukturera och prioritera miljöarbetet. Här förstärker de olika uppdragen från regeringen varandra och miljöledning erbjuder då en möjlighet snarare än ett hot.
För myndigheter som tidigare inte arbetat med miljö har miljöledningsarbetet även hjälpt till att lyfta fram och identifiera miljöaspekter i den ordinarie verksamheten.
En vanlig kommentar är dock också att myndighetens verksamhet redan hade miljöan- passats innan man fick uppdraget att införa miljöledning och att miljöledningssystemet inte medfört ändrat förhållningssätt. Fem myndigheter anser att införande av miljöledning medför så ringa miljövinster att det inte är värt mödan.
4.3.3 Många miljöuppdrag förvillar
Uppdrag om att införa miljöledningssystem, ansvar för att beakta ekologiskt hållbar utveckling, ansvar för miljökvalitetsmål och särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling finns i varierande form hos olika myndigheter i verksförordningen, i
myndighetens instruktion, i regleringsbrev och som särskilda regeringsuppdrag.
Myndigheterna styrs också av miljöbalken och andra lagar och förordningar på miljöom- rådet.
Alla myndigheter har enligt verksförordningen ansvar för att beakta ekologiskt hållbar utveckling i verksamheten. Alla har fått särskilda uppdrag att införa miljöledningssystem. Fyrtio procent av myndigheterna har dessutom fått uppdrag om miljöledningssystem i regleringsbrevet.
Vissa myndigheter har fått uppdrag att införa förenklat miljöledningssystem som innebär att de inte behöver beakta indirekta miljöaspekter. Vi anser att det finns en risk att myndigheter som har uppdrag om förenklade miljöledningssystem uppfattar miljöhänsyn i verksamheten som mindre prioriterad. Enligt vår uppfattning borde alla göra en heltäckande miljöutredning som även tar upp eventuella miljöaspekter i kärnverksamhe- ten. Behovet av en heltäckande miljöutredning kvarstår tills man kunnat visa att
myndigheten verkligen inte har några betydande indirekta miljöaspekter i sin ordinarie verksamhet. I flera "administrativa" myndigheter har man i miljöutredningen identifierat indirekta miljöaspekter som man inte visste om förut.
Nio centrala myndigheter och alla länsstyrelser har miljömålsuppdrag. Tjugufyra myndigheter har uppdrag om särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling.
Flera informanter säger att det blir rörigt att få krav om nästan samma sak på flera olika sätt. Olika uppdrag har olika vinkling av miljöarbetet och olika krav på rapportering; ofta uppfattas uppdragen som dubbleringar. Informanterna klagar också över att det är svårt att dra gränser mellan olika uppdrag. Detta har vi bland annat hört från myndigheter med särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Att myndigheten har flera miljöuppdrag innebär ofta att miljöansvaret splittras mellan olika personer eller organisationsenheter på ett sätt som ibland försvårar kommunikation och samordning. Informanterna säger sig sakna systematik bakom valet av reglering och vet inte hur de olika uppdragen ska prioriteras och samordnas. De vet inte riktigt vad regeringen vill uppnå med de många uppdragen, vilka kan vara både överlappande och motstridiga.
Naturvårdsverket arbetar för närvarande på uppdrag av regeringen med att ta fram förslag för att förtydliga och vidareutveckla de uppdrag om särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling som 24 myndigheter fått. Kopplingar till myndigheternas arbete med miljömål och miljöledning tas upp inom detta uppdrag. Det är viktigt att möjligheterna till effektivisering och samordning tillvaratas.
4.3.4 Miljöledning kontra annat ledningssystem
En fråga och invändning som återkommer är ”varför just miljö”? Man hänvisar till andra generella krav som åligger myndigheten såsom jämställdhet, etnicitet, regionalpolitik, ekonomi och säger sig inte inse varför just miljöarbetet skulle kräva ett särskilt lednings- system. Andra utvecklar diskussionen och ser behov av bredare verksamhets- eller kvalitetsledning snarare än ett system begränsat till bara miljöledning. Några anser att ett uppdrag om kvalitetsledning skulle vara motiverat. I ett sådant kunde man integrera miljö och alla andra komponenter i myndighetens verksamhet.
Energimyndigheten planerar till exempel att integrera miljöledning i pågående arbete med ett kvalitetsledningssystem. Andra arbetar med att integrera även system för
arbetsmiljö, säkerhet och liknande. Flera informanter säger emellertid att en anledning till att välja arbete med miljöledning framför arbete med kvalitetsledning är att det av
erfarenhet visar sig lättare att engagera personal i miljöledning som upplevs som mera konkret och stimulerande än vad kvalitetsarbete i sig gör.
Regeringen har i propositioner och skrivelser under de senaste åren lyft fram åtgärder för systematiskt kvalitetsarbete i statsförvaltningen31. Detta anses vara av central betydelse för medborgarnas förtroende för förvaltningen samt för genomförandet av de politiska besluten. Systematiskt kvalitetsarbete kännetecknas av engagerat ledarskap, personalens delaktighet, kompetensutveckling, långsiktighet, ständiga förbättringar, lära av andra, samverkan mm. Detta ligger i linje med det som kännetecknar ett framgångsrikt miljöledningsarbete.
Statens kvalitets- och kompetensråd har till uppgift att bidra till utveckling av kvali- tetsarbete i staten. Systematiskt kvalitetsarbete i staten är ett redskap för att bedriva arbete effektivt, rättssäkert och demokratiskt. Vid en enkätundersökning hösten 200332 visar det
31
Ekonomistyrningsverket, Statens kvalitets- och kompetensråd & Statskontoret, Att styra med generella krav, Regeringsuppdrag Ju/2002/83/72/F, september 2003.
32
Statens kvalitets- och kompetensråd, Omfattning, inriktning och utveckling av systematiskt kvalitetsarbete inom statsförvaltningen, 2003-10-29.
sig att tillämpning av olika ledningssystem har ökat jämfört med en undersökning genomförd 2000 bl.a. som en följd av införande av miljöledningssystem.
4.3.5 Systemkonstruktion tar överhand
Det finns en tendens att tala mycket om organisation och hur system ska byggas i början av arbetet att införa miljöledningssystem. Organisation blir en viktig fråga innan rutiner har hunnit sätta sig. Beroende på vilket ledningssystem myndigheten har i övrigt kan det vara mer eller mindre enkelt att införa de moment som rekommenderas i ”Lathund för miljöledning i staten”. En myndighet med väl utvecklad verksamhetsledning har med största sannolikhet lättare att föra in tankar om miljöledning och därmed miljöfrågan i sitt ledningssystem. Men vi har som tidigare sagts också sett exempel på att uppdraget om miljöledningssystem har fått som bieffekt att man utvecklar verksamhetsledningen eller börjar arbeta med andra ledningssystem.
Miljövårdsberedningen betonade vikten av att ge stort utrymme för anpassning av miljöledningssystem till olika myndigheter. Olika typer av myndigheter med olika verksamheter har olika förutsättningar och behov av miljöledningssystem för att integrera miljöhänsyn i myndighetens ordinarie verksamhet. Flera myndigheter verkar inte ha nyttjat friheten att anpassa miljöledning till sin egen verksamhet utan verkar vara styrda av mallar och vägledningar. De verkar delvis ha förlorat sig i rutiner och dokumenthan- tering. Lathunden samt de krav som finns i riktlinjerna för årsrapporteringen av
miljöledningssystemet verkar i viss utsträckning ha lett till att man ser mer till systemet än till miljö. ISO 14001 och EMAS betonar rutiner och dokumentation som medel att strukturera miljöarbetet. Det finns därför risk för att miljöledningssystemet och certifie- ring/registrering blir mål i stället för verktyg (jmf kap. 4.3.6). Vi ser också en risk i en hämmande osjälvständighet vid tillämpningen av systemet.
För myndigheter som redan före arbetet med miljöledning har integrerat miljöfrågor i verksamhetsplanen kan miljöledningssystemets krav på att redovisa en miljöutredning ibland upplevas som att plocka ut miljöfrågan från myndighetens ordinarie verksamhet för att sedan återigen integrera den. Det innebär merarbete som man inte kan se nyttan av.
Genom att miljöfrågor integreras i verksamhetsplanen kommer de att följas upp i samband med uppföljning av plan. En dryg tredjedel säger att uppföljning av miljöfrågor görs i samband med uppföljning av verksamhetsplanen. Kravet på årlig rapportering av miljöledningsarbetet innebär då att myndigheten måste plocka resultat som har med miljö att göra från den ordinarie årsredovisningen och rapportera dessa separat; exempel på dubbelarbete.
Ett annat problem är enligt flera informanter att man i början av arbetet med miljöled- ningssystem ofta sätter upp väldigt många mål. Målen handlar t.ex. om energisnåla lampor, avstängda datorskärmar och liknande som till stor del borde kunna styras via dokumenterade rutiner eller liknande. Resurserna splittras och många mål kräver också omfattande och arbetskrävande uppföljningssystem. Många mål som handlar om små miljövinster kan innebära fel fokus och att kraft och resurser tas från arbete med mer betydande miljöaspekter. De myndigheter som har ett väl fungerande miljöledningssy- stem har ofta genomgått en utvecklingsprocess under vilken de minskat både antalet
betydande miljöaspekter och antalet mål och lyfter fram det som är viktigast och där man har störst möjligheter att påverka miljön positivt.
4.3.6 Certifiering eller inte
Det är inget krav från regeringen att myndigheterna ska certifieras. I vägledningen33 säger man att certifiering är ett sätt för myndigheten att göra sitt miljöarbete trovärdigt inför allmänhet, kunder och andra. Man påtalar att den myndighet som väljer att certifieras bör vara klar över att detta ställer långt större krav på resursinsatser, detaljutformning och omfattning av systemet än vad som gäller för den enklare modell som regeringen anvisar.
Vid ett drygt tiotal myndigheter har ledningen ansett miljöledningssystemet vara av sådan strategisk betydelse att den beslutat om certifiering. Ledningen säger t.ex. att omgivningens krav och förväntningar har varit en viktig drivkraft. Detta gäller främst de relativt få myndigheter där myndighetens verksamhet har stor och uppenbar direkt miljöpåverkan, t.ex. utbyggnad av infrastruktur eller utnyttjande av naturresurser. Myndigheter som verkar mot branscher med många certifierade företag (ISO 9000 eller ISO 14001) känner också motsvarande externa tryck. ”Det handlar om legitimitet i kontakt med företagen” som en chefsperson i Gävleborgs länsstyrelse uttryckte det. ”Vi måste veta vad vi talar om.”
Certifierad miljöledning som en konkurrensfaktor omvittnas från andra myndigheter. Detta gäller t.ex. universitet och högskolor som vill profilera sin forskning och undervis- ning men är aktuellt även för andra myndigheter med konkurrensutsatt verksamhet.
Hittills är tio myndigheter miljöcertifierade enligt ISO 14001, en är även EMAS- registrerad. Ytterligare fyra som har infört miljöledningssystem har beslutat om
certifiering medan fyra säger att de sannolikt kommer att certifieras när miljöledningssy- stemet är infört. De myndigheter som valt att certifiera sig menar att den lite enklare variant av miljöledningssystem som miljödepartementet föreslår inte ger tillräcklig ordning och reda. Revisionens betydelse poängteras. De anser att certifieringsprocessen starkt har bidragit till att systemet utvecklats, att man fått ordning och reda och att miljöledningssystemet fått en hållbar struktur. Just den senare punkten är ett viktigt skäl. Genom att rutiner och dokumentation är väl integrerade i verksamheten är miljöarbetet mindre beroende av enskilda medarbetares kunskaper och det finns bättre förutsättningar för kontinuitet
Effekten av certifiering har i efterhand beskrivits som bekräftelse på att vi nått ända fram, ökad goodwill, andra myndigheters uppmärksamhet, stolthet över att vara först. Standarden ställer krav på "ständig förbättring". Specifika kriterier för miljöresultatet saknas emellertid och det finns därför ingen garanti för goda miljöresultat. Det är fortfarande varje enskild myndighet som sätter mål för miljöledningssystemet och avgör ambitionsnivån och två myndigheter med liknande verksamhet som uppfyller standardens krav kan ha helt olika miljöresultat.
Myndigheter som beslutat att inte miljöcertifiera sig anger som skäl för detta att det är för dyrt, krångligt och/eller onödigt. De myndigheter som själva miljöcertifierats avråder från att andra än myndigheter med stor miljöpåverkan låter certifiera sig. Det finns en
33
Miljövårdsberedningen, Miljöarbete i statliga myndigheter, En vägledning om integrering av miljöhänsyn, Rapport 1996:2.
risk, åtminstone inledningsvis, att man överbetonar systemet och formalia på bekostnad av konkret miljöarbete – att certifieringskraven på rutiner och dokumenthantering skymmer målet – miljöpåverkan. Den slutsatsen dras också i en nyligen genomförd granskning av certifierade företag34. Där pekar man på som ett problem att miljölednings- systemet ofta tillämpas alltför byråkratiskt och att fokus borde flyttas från system och dokumentationskrav till ständig förbättring av miljöarbetet och resultat för miljön.
Certifiering är mest motiverad för myndigheter med stor direkt miljöpåverkan, med konkurrensutsatt verksamhet eller av goodwill-skäl. Bortsett från kraven på revision har vi inte kunnat se några motiv för att det generellt skulle vara nödvändigt med certifiering av statliga myndigheter för att kunna arbeta strukturerat med miljöfrågor. För de flesta bör de riktlinjer som givits av regeringen vara tillräckliga. Certifiering bör kunna ersättas av en kraftfull revision av en utomstående, oberoende granskare.