Avhandlingens material

Empiriskt material från fallstudier i olika kommuner år 2003-

2007

Detta är en beskrivande och förklarande empirisk studie. Det innebär att i det finns teoretiskt stöd för att rättfärdigt tillvarata och återspegla den erfarenhetsbaserade kunskapen i beskrivningar av vad som sker när ansvar praktiseras i den kommunala demokratins institutioner. Materialet bygger på medverkan av 379 personer som representerar olika politiska förtroendeuppdrag och professionella uppgifter i åtaganden inom politik och förvaltning i tolv svenska kommuner/landsting/regioner.

Innan studien inleddes testades frågor och metoder för studiens genomförande i en landstingskommun som sedan 1999 är en nyetablerad

region, Västra Götaland. Regionens revisorer hade i tidigare kontakter efterfrågat empirisk forskning kring de förtroendevaldas ansvar och politiska ansvarsprocesser. Förfrågan i maj 2003 om att testa frågorna i en fokusgrupp med förtroendevalda revisorer föll väl ut och revisionen i Västra Götaland ställde sig till förfogande för fortsatt studie med det i denna avhandling redovisade arbetssättet.

När regionförsök tilläts i Sverige, 1 januari 1999, nybildades Region Skåne och Västra Götalandsregionen (VGR). År 2003 var därmed revisionserfarenheterna i VGR begränsade till en mandatperiod. Att göra en longitudinell studie av den kommunala revisionens granskning av det politiska ansvaret i en landstingskommun, som nybildad region, genom fusionering av tre tidigare landsting, var ett alternativ. Denna nybildade region skiljer sig från andra svenska kommuner och landsting. En flerårig studie av ett exempel på ansvaret, som uppmärksammas i Västra Götalandsregionens revisionsprocesser kan göra närgångna och unika beskrivningar av politiskt ansvars organisering i den regionen möjliga.

Består urvalet av en nybildad regionorganisation skulle inte förekommande lokala ansvarsaspekter och utmaningar i revisionsprocesser i kommunerna kunna problematiseras och återspeglas. Då kulle vi inte få någon information kring forskningsfrågorna från några primärkommuner, där förtroendevalda primärt är politiskt ansvariga för merparten av människonära tjänster, i lokala verksamheter, vård, skola, omsorg, och socialtjänster. För att få del av erfarenheter också från kommunal revision i tidigare etablerade landsting och kommuner behövdes ytterligare urval, inte för att få statistisk representativitet, utan för att få empiriskt välgrundad kunskap om forskningsfrågorna. Det saknas liknande studier inom forskningsområdet, vilket gör det relevant att designa en beskrivande exemplifierande flerfallsstudie med klargjorda kriterier för urvalet som kan ge ökad kunskap om avhandlingens frågor.

Inför urvalet av material till avhandlingen tog jag stöd i teori och praktik. Det teoretiska stödet presenteras i del I, II och IV och framgår i referensmaterialet. I de akademiska handledningssamtalen med erfarna empiriska forskare övervägdes omfattningen av kommunurval för materialet. En mer begränsad studie med en eller ett par kommuner under en längre tidsperiod var ett alternativ. Har forskare tillgång till vanligt förekommande företeelser, vars empiriska situationer och beskaffenheter ändå inte tidigare varit föremål för vetenskapliga beskrivningar, kan det legitimera användningen av en enfallsstudie (Yin 2006:62 f.) Frågorna för denna undersökning ägnas inte åt några ovanliga företeelser. Politiskt ansvar granskat av den kommunala revisionen förekommer och sker frekvent och årligen i samtliga svenska kommuner. En enfallsdesign är dock sårbar. Ett fall kan småningom visa sig vara något annat än vad som avsågs att undersöka. Det är en för stor osäkerhet. Om analysenheterna för undersökningen är en företeelse som inte förekommer i den kommun där den ska studeras i sin verkliga kontext, så visar det att företeelsen inte förekommer. Ett nollresultat är också ett resultat. Men ett

sådant resultat skulle dock innebära att syftet med denna avhandlings undersökning inte motsvarats. I avhandlingens fallstudier tas teoretiskt stöd för utformningen av fallstudierna och i empirisk implementationsforskning för att fastställa analysenheter (kapitel 6). Här analyseras kommunala revisionsprocesser, det är den implementationsstruktur som efter genomförd revision visar sig innebära policyskapande med värde för det politiska ansvaret i kommunen. Analyserna för att skilja de policyskapande revisionsprocesser från de icke policyskapande, görs med stöd av teori för policy-organiserings-analys. Det finns begränsad tillgång till tidigare vetenskapliga systematiska empiriska beskrivningar av frågorna. För att möjliggöra forskningssyftet med frågorna i undersökningen valde jag ett upplägg med flera kommuner och utforma en slags flerfallsdesign samt att begränsa studien till materialinsamling under en mandatperiod, 2003-2006. När det gäller lärandet i organiseringen kompletterades studien med data från år 2007.

Vid kontakter med ansvariga inom Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), som arbetar med intressebevakning, utveckling och service kring den kommunala revisionen, fick jag stor hjälp av deras kännedom om de senaste årens ansvarsprövningsprocesser i landets kommuner. Informationen jag sökte gällde i vilka kommuner och landsting som det förekommit att revisorer riktat olika grad av anmärkning eller avstyrkt ansvarsfrihet sedan 1990-talet och där fullmäktige fattat beslut i ansvarsfrågan enligt revisorernas bedömning.7 _Med

hjälp av informationen från SKL kunde jag söka vidare och få säkerställda uppgifter i protokoll i kommunernas diarium. Information fick jag också genom telefonkontakter med lika tillmötesgående revisorer i berörda kommuner och landsting. Dessa förtroendevalda revisorer utgör startpunkten för policy-organiserings-analyserna (se kapitel 6 om det teoretiska stödet för valet av startpunkt) med utgångspunkt från forskningsfrågorna. Allt intervjumaterial är konfidentiellt och kodat för att inte kunna härledas till någon enskild intervjuperson.

Det som beskrivs är förmedlat i samtalsintervjuer med startpunkt från information som den kommunala revisionen formellt ansvariga förtroendevalda revisorer. Därifrån har jag följt upp med information om det politiska ansvaret, särskilt budskap som ansvariga beskrivit som svårigheter och utmaningar i det politiska ansvaret under de kommunala revisionsprocesserna med koppling till mandatperioden 2003-2006.

Med avstamp från de förtroendevalda revisorernas budskap om ansvaret som granskas och utmanas i revisionsprocesserna, har jag i analyserna av materialet utgått från avhandlingens forskningsfrågor. I analyserna följs ansvarsrelevanta interaktioner i organiseringen (revisionsprocesserna) för att få

7 _{Vid tidpunkten för informationssökandet i maj 2003 fanns inte de sammanställningar som}

numera finns tillgängliga av sådana bedömningar och beslut vid ansvarsprövning (http://www.skl.se/artikel.asp?C=1370&A=3176).

del av aspekter och sociala dimensioner i informationsutbytet mellan aktörerna i revisionsprocesserna. Det besvarar också frågor om vilka som medverkar i informationsutbytet med kopplingar till revisionsprocessernas delar. Det ger information om förekommande ansvarsrelevant kunskapsutbyte i sociala relationer i organiseringen av verksamheterna sett inifrån den kommunala revisionen. Med stöd av vad de medverkande i urvalet av kommuner i ord och handling uttryckt och utfört för att bibehålla och/eller förändra det politiska ansvarets organiseringen i verksamheten kommunerna. I texten finns därmed varationsrikendom i konkreta exempel som ger förklaringar till hur policy som befrämjar ansvar organiseras i kommunala revisionsprocesser.

Policy-organiseringen och lärandet genom den omfattar longitundinella studier av det som skett inför och under mandatperioden 2003-2006 samt år 2007. Därutöver omfattar materialet kompletterande studier utförda med utgångspunkt från forskningsfrågorna för att säkerställa materialets signifikan.

Kommunurvalet och fallstudierna

För att få en allsidig belysning av problemområdet och forskningsfrågorna vilar kriterierna för urvalet på olikheter. Det empiriska materialet i avhandlingen omfattar tolv kommuner med olika utformning av den kommunala politiskt styrda organisation, olika kontextuella förhållanden samt med varierande erfarenheter av ansvarsprövningsprocesser. Fallstudierna har genomförts i tio kommuner, ett landsting och en region. Detta ger tillgång till erfarenhetsbaserade kunskaper från aktörer som medverkar lokalt. I fallstudierna analyseras politiskt ansvarigas ansvar och lärande i organisering när verksamheten utförs. Kommunurvalet och materialets hantering presenteras i kapitel 7.

Det är inte primärt organisationen, dess aktörer eller kontextuella förhållanden som är i centrum för undersökningen. Ansvaret, med de villkor som finns lokalt och regionalt, för att sköta den kommunala verksamheten är i blickpunkten. Det handlar om att med utgångspunkt från forkningsfrågorna synliggöra ansvarets innehållsliga och sociala kunskapsbildande relationer, i de sociala verkligheter där det praktiseras. Mitt ansvar är att systematiskt noggrant undersöka och analysera informationen i budskapen från dem som närmast berörs av vad som sker, i att tillvarata de ansvarsrelevanta erfarenheterna, särskilt de som uppges ha bidragit till bättre ansvar i kommunerna.

I avhandlingen belyses en del av det politiska ansvarets innehållsliga aspekter och sociala kunskapsbildande relationer i organiseringen av kommungemensamma verksamheter. Synliggörandet av ansvaret i organiseringen av verksamheten begränsas studien empiriskt av vad som i praktiken förmedlas i ord och görs i handling i tolv kommuners revisionsprocesser. I dessa kommuner följs och analyseras den kommunala revisionens utgångspunkter för sina åtaganden och vilka innehållsliga aspekter som i praktiken prioriteras i organiseringen av de revisionsprocesserna. I

analyser av det empiriska materialet följer jag med start hos politiskt ansvariga förtroendevalda revisorerna vilka utmaningar som i kommunerna möts och hanteras med stöd av revisionsinformationen.

Fallstudierna utförs för att forskningsfrågorna ska kunna besvaras på den erfarenhetsbaserade kunskap som återspeglar det som sker i de tolv kommunernas politiska ansvarsprocesser. Samtidigt som den kommunala revisionens dominerande utgångspunkter i praktiken blir synliga i det som faktiskt prioriteras, ger det också information om vad i ansvarets organisering som faller i skuggan och bortprioriteras. Ansvaret är omfattande och komplext. Där finns flera olika aktörer med skilda utgångspunkter och principer. Det synliggör aspekter och sociala dimensioner i ansvaret. Det politiska ansvaret i den kommunaldemokratiska självstyrelsen ger möjlighet till anpassning till lokala och regionala förhållanden. Därför är det viktigt att följa upp de spänningar som uppstår där motsättningar mellan de ansvariga visar sig. Här finns kunskapsbildande fallbeskrivningar i såväl unika som generaliserbara varianter av hur politiskt ansvariga organiserar sig och möter utifrån- och inifrånkommande utmaningar med stöd av den kommunala revisionen och andra institutioner. Hur har revisorernas (ibland) oönskade information om ansvarets skötsel hanterats i interaktioner ansvariga emellan och samverkande förbättrat ansvaret?

Vad menas med förbättrat ansvar? Är det bara prat? Nej, med förbättrat ansvar menas observerbara och bekräftade förändringar i det politiska ansvarets praktik i respektive kommun. Det handlar om att innehållet i det politiska ansvaret har förändrats på sätt som innebär önskvärda förbättringar. Det har att göra med en mer adekvat organisering av verksamheten, att någon del i ansvarets innehåll och kunskapsbärande sociala relationer stärks. I andra fall märks att möten med utmaningar skapar sådana rörelser i ansvaret, att förutsättningarna att granska det först måste förbättras. Det fordrar att revisorerna kan ta sig an sina uppgifter med tillräckliga kunskaper och med relevanta angreppssätt. Där det sker, börjar åtaganden koordineras och synliggöra det kommunaldemokratiska politiska ansvarets principer, kanske samordnas det kommungemensamma ansvaret som helhet.

Vad menas med för ansvaret (be)främjande policyskapande revisionsprocesser? Det sker när revisionsprocesserna stöder att organiseringen av det politiska ansvaret förbättras, gör verksamheterna mer adekvata än tidigare. Dessa förändringar framträder i analyserna av data, inte enbart som teoretiska abstraktioner. Det gäller observerbara förändringar, lokalt beskrivna och bekräftade av olika källor av dem som närmast berörs, av (med)ansvariga aktörer i revisionsprocesserna samt att förändringarna värderas av politiskt ansvariga, sådana policyskapande fall analyseras och beskrivs i fyra kapitel (kapitel 9, 10, 11, 12). Det politiska ansvar som därmed beskrivs genom det samlade empiriska materialet återspeglar i de fyra kapitlen varje forskningsfråga. Resultaten sammanfattas i slutdelen (kapitel 13-17). Vilket ansvar som befrämjas, vilka utmaningar den kommunala revisionen i praktiken möter när

det sker och hur det går till i praktiken, det är vad det går ut på att beskriva och få förklaringar till i denna avhandling. Mitt ansvar är att utgå från frågorna och på ett forskningsmässsigt sätt undersöka och beskriva vad som visar sig empiriskt i ansvarets lokala och regionala kontexter.

Förklaringar kring de policyskapande fallens konstruktion och

fallbeskrivningarna

När materialet analyseras från intervjuerna tillvaratas erfarenheter som förmedlas i kommunerna. En del teman är gemensamma, andra visar på variationer och nya sätt att tillvarata det politiska ansvaret. Vad det är för aspekter och dimensioner i det politiska ansvaret som kommunrevisorer inriktar sig på att granska och pröva, eller i vilken riktning ansvaret institutionaliseras, befrämjas och förbättras i revisionen, kunde inte föregås. I de erfarenhetsbaserade kunskaper och observerbara sakförhållanden som beskrivs med stöd av analyserad data insamlad, återkopplad och bekräftad genom samtalsintervjuer (se kapitel 7 om fältarbetets metoder) är de intervjuade aktörernas budskap, och det som gjorts i handling av deltagarna och kan observeras i organisering som främjar ansvar i lokal och regional praktik, redovisat i avhandlingens del III (kapitel 8-12). Dess första kapitlet utgörs av en generell beskrivning från samtliga medverkande kommunrevisioner. I kapitel 9- 11, beskrivs fall som skapar policy och förbättrar det politiska ansvaret och ansvarsprocesserna på önskvärda sätt i respektive kommun som ingår i fallet. Beskrivningarna av dessa tre ansvarsbefrämjande revisionsprocesser struktureras i respektive kapitel på ett sätt som följer av metodiken i fält:

1) beskrivning av utmaningen, problem som prioriterats att lösas i fallet, 2) angrepssätt och mobiliseringen av resurser i organiseringen där problemen

hanteras och löses,

3) de argument som framförs av de ansvariga om de resultat som i praktiken skapats och som förklarar varför det var en lösning av värde enligt dem som närmast berördes och är politiskt ansvariga att sköta verksamheten i kommunen.

I kapitel 11 redovisas ett fall av lärande, förtroendevada revisorer. Här beskrivs deras reflektioner om vad de särskilt vill återkoppla av lärande erfarenheter in i kommunrevisionens fortsatta arbete.

Även om det är innehållet i processerna som är i fokus, så framgår i kapitlen också vilka aktörer som medverkar i revisionsprocesserna i de beskrivningar, utmaningar, organiseringar av lösningar på problemen samt med resultat som värderas i kommunen. Slutledningarna i analyserna av det som sker i praktiken vilar ibland på logiska, formaliserade induktiva eller deduktiva samband och

tankestrukturer. Allt för att troget återspegla såväl variationsrikedom som mer generaliserbara förhållanden i materialet.

Inför läsningen

Problemområdet och forskningsfrågornas bredd och komplexitet återspeglas i avhandlingsmaterialets teoretiska och empiriska beskrivningar. Det är till och från ett tålamodsprövande innehåll och en svårläst text. I sådana avsnitt underlättar det att läsa det som förmedlas med hjärtligt tålamod och förhoppning om att tålmodigheten är som störst på samma ställe som textens brister.

Det politiska ansvaret som studeras är komplext. För att synliggöra och undersöka det använder jag den kommunala revisionen som ingång. Det innebär att ansvaret studeras sett genom den kommunala revisionens organisering av uppgifter för att granska och pröva ansvaret för all den verksamhet som utförs i kommuner, landsting och regioner. Synliggörande av ansvaret på det sättet innebär, att vi korrelerat får kunskap om det politiska ansvaret och om den kommunala revisionsinstitutionen och dess villkor i olika lokala och regionala sammanhang och sociala samhällskontexter.

Forskningsfrågorna om politiskt ansvar i kommuner och regioner synliggörs här genom den kommunala revisionens granskning av det. Att läsa avhandlingen innebär att ge sig in i ett material som återspeglar en del av ansvaret, dess kognitiva och normativa sociala dimensioner, dess sammansatthet och utsatthet. Vad det konkret innebär, vet de som medverkar i organiseringen av verksamheter som ska skötas med politiskt ansvar för medborgarna. I avhandlingen är det ansvaret och dess relationer i en social praktik som står i förgrunden. Problemområdet, och frågornas beskaffenhet avgör vilken information och vilka erfarenhetsbaserade kunskaper som synliggörs i forskningsprocessen. De teman och aspekter i ansvaret, som blir synliggjorda beskrivs, analyseras och problematiseras i avhandlingens empiriska delar. De har sitt ursprung i det politiska ansvaret och den kommunala revisionspraktiken, i politiken och förvaltningen, i de lokala samhällen där de studerats empiriskt.