DEL 1 PROBLEMOMRÅDE OCH FORSKNINGSFRÅGOR
1 POLITISKT ANSVAR I SVENSKA VÄLFÄRDSKOMMUNER
1.5 Forskningens frågor och syfte
För vem, för vad, när och var, hur och med vilka organiseras
ansvar i kommunal revision?
Avhandlingens frågor fokuserar främst två dimensioner i ansvaret. Den ena är det ansvarsrelevanta innehållet i revisionsrelationerna, d.v.s. vilka aspekter i ansvaret som synliggörs i det perspektiv som de förtroendevalda revisorerna organiserar sig utifrån när de granskar och prövar. Den andra delen i frågan handlar om sociala dimensioner och kunskapsbärande relationer mellan deltagarna i kommunala revisionsprocesser. Hur ser det kunskapande samspelet i relationerna mellan aktörerna i de kommunala revisionsprocesser ut. Vad befrämjar informationsutbyte i det politiska ansvaret, särskilt i de fall revisionsprocesser värderas i förbättrat ansvar i den lokala praktiken på den politiska nivå där det är möjligt att göra värderingen?
I dessa mer övergripande forskningsfrågor ryms flera perspektiv för ökad förståelse för lärande i politiskt ansvar och ansvarsprocesser i demokrati. I den empiriska studien undersöks om och hur kommunala revisionsprocesser kan skapa policy, revisionspolicy, som bidrar till lärande i politiskt ansvar och ansvarsprocesser som anses önskvärda i skötseln av verksamheterna i kommunen.
Jag använder kommunrevisionen som en institution för insyn i kommunala revisionsprocesser för att få ökad kunskap om vilket ansvar som uttrycks vara viktigt för politiskt ansvariga i kommunerna. Vad värderar kommunrevisionen som mest väsentligt att ägna sig åt? Kan kommunrevisionen medverka till lärande som förbättrar politiskt ansvar och ansvarsprocesser? Om det är så, vad inriktar sig kommunrevisorer på och hur går det då till i den kommunala revision som organiseras och bidrar till resultat som värderas av de politiskt ansvariga?
Vad lärs i revisionsprocesser som har med politiskt ansvar att
göra?
I den empiriska studien undersöks de institutionella arrangemang som organiseras i praktiken för att kommunrevisionen ska ge information om det politisk ansvar den har till uppgift att granska. Kommunrevisionens uppgifter är en del i det demokratiska systemet och en bland andra politiskt tillskapade institutioner för demokrati och demokratisering.
I undersökningen av kommunaldemokratiska institutioners betydelse i förekommande sociala samspelsprocesser i och utanför kommunal politik och förvaltning beaktas i denna avhandling att politiska uppgifter organiseras med
medverkan av aktörer som inte är politiskt ansvariga. I politiska ansvarsprocesser deltar aktörer i och utanför kommunal förvaltning.
I avhandlingen tillvaratas samhällsvetenskaplig forskning om policyskapande interaktioner, samverkan och olika former av politisk-administrativ samordning mellan olika aktörer. Samspel mellan politiska institutioner och aktörer i deras omgivning uppmärksammas och komplexa dynamiska sociala interaktioner beskrivs, samarbete och partnerskapsrelationer, mellan aktörer i olika institutionella arrangemang för att fullgöra politiska uppgifter i samhället. (Hjern 1992a, 2001; Bogason 2000; Rhodes 2000, Pierre 2000, 2001; Norén Bretzer 2005:39).
I denna avhanding ska samarbetsrelationer beaktas utan att förtroendevaldas formella politiska ansvar försvinner i de empiriska fallstudiernas händelseförlopp. Det innebär att undersöka kommunrevisionen och det samspel som förekommer mellan politiskt ansvariga revisorer och andra som berörs i revisionsprocesser där ansvaret lokalt praktiseras och granskas i olika förhållanden i svenska kommuner.
I det svenska systemet för kommunal revision kan de förtroendevalda kommunala revisorerna ha insyn i hela den politiskt demokratiska ansvarsprocessen, för beredningen, verkställigheten och värderingen av ansvaret i kommunerna. Därutöver är de förtroendevalda revisorerna, liksom övriga folkvalda representanter, nominerade av politiska partier, vilket ger dem möjlighet till insyn och delaktighet i det frivilligt organiserade politiska arbetet. Här finns en ingång för tillgång till information för förståelse av problemområdet och ökad kunskap om politiskt ansvar och dess innebörder idag. Den tidigare teoretiska och empiriska forskningen inom problemområdet är begränsad. För att få tillgång till beskrivningar från konkreta exempel på hur policy kan skapas i kommunala revisionsprocessers genomförande och vilka förändringar i det politiska ansvar som värderas då, avgränsas arbetet i denna avhandling till fyra öppna frågor:
1. Vilka aspekter i ansvaret är viktigare än andra och prioriteras därmed i förtroendevalda revisorers kommunala praktik?
2. Om detta ansvar är viktigt; vilka utmaningar väljer de förtroendevalda revisorna att hantera och hur sker det?
3. Hur organiseras revisionsprocesser när de bidrar till avsedda förbättringar i ansvaret som värderas?
4. Vilka är de viktigaste budskapen från de förtroendevalda revisorernas lärande i revisionsprocesserna?
Vilket ansvar de förtroendevalda revisorerna prioriterar att granska eller vilka utmaningar de möter för att göra det idag vet vi inte. Vi vet inte heller vad som utgör kommunrevisorers grundval för kunskap eller vilken/vems information som tillvaratas i revisionens genomförande och värdering av ansvarstagandet.
Genom att empiriskt studera och analysera genomförda revisionsprocesser kan vi få ökad förståelse och förklaringar av vad revisorerna inriktar sig på och hur det värderas i praktiken. Revisionens kommunikation och handlingsmönster i praktiken visar gränserna för revisionsinstitutionens sociala normer när kommunrevisionen genomförs.
Forskningens syften
Forskningens övergripande syfte är att undersökningen med ovannämnda forskningsfrågor ska bidra till att synliggöra det politiska ansvaret sett ur lokalt/regionalt samhällsperspektiv. Perspektivet i den empiriska studien avgränsas till vad den kommunala revisionsinstitutionen ägnar sig åt, vad det innebär för ansvaret sett ur kommunaldemokratiskt samhällsperspektiv. Det ger möjlighet till information om faktiska förhållanden i ett inifrånperspektiv för att öka förståelse och kunskap om det politiska ansvarets innehållsliga aspekter, dess sociala institutionella samspelsdimensioner samt om hur och för vilka/vad kommunal revision kan bidra till politiskt ansvariga arbetsprocesser i.
Det finns systematiskt genomförd forskning, exempelvis rättslig analys av kommunal revision i svenska förhållanden. Denna avhandling handlar om empirisk forskning som belyst och analyserat policyskapande politiskt ansvar i socialt samverkande ansvarsprocesser, sett ur ett samhällsperspektiv, analyser med stöd av politiskt ansvariga frivilliga, anställda, uppdragsansvariga revisorer och entreprenörsaktörer. Ansvars- och revisions- budskap i lokala situationer och pågående förändringar i revisionsperspektiv finns inte i någon större omfattning. Den begränsade kunskapsbasen har föranlett generellt formulerade forskningsfrågor och ett generellt teoretiskt stöd för undersökningen. För den empiriska undersökningen förutsätts ändå tydligt formulerade forskningsfrågor. Forskningsfrågorna ska utgöra hållbara och avgränsade utgångspunkter för att belysa ansvarsrelevanta aspekter i empiriska studier.
Syftet är att belysa den kommunala revisionens utgångspunkter i sin granskning. Undersökningen skall återspegla de ansvarsrelevant innehåll i revisionsprocesser för att kunna få fram de värden i det politiska ansvaret som revisionens organisering återspeglar, och hur det på lokal politisk nivå i kommunernas demokratiska praktik kopplas till den kommunalrättsligt reglerade, byråkratiskt ordnade förvaltningen Syftet är att erhålla erfarenhetsbaserad kunskap om vilket ansvar som granskas, hur det ansvaret förbättras och vad som då värderas när ansvaret främjas. Det syftet gör det möjligt att synliggöra det ansvar som konkret prioriteras i social praktik, hur det förbättras vid brister i ansvaret och vilket ansvar som stöds och institutionaliseraseras. Detta är ny kunskap. Den är till för att se problem i kommunerna verksamhet och problemlösningar såväl i det politiska ansvaret som i den kommunala revisionen och organiseringen av verksamheter i kommunerna samt för att bygga vidare på i fortsatt samhällsvetenskaplig forskning. Syftet är också att ge ett samhällsvetenskapligt bidrag för förståelse
och kunskapsbilding för dem i offentlig verksamhet som vill medverka till att organisera hållbara principer för ansvar i deltagarstyrda sociala system.
I avhandlingen belyses det politiska ansvarets innehållsliga aspekter och sociala dimensioner när det organiseras i lokal och regional social praktik. Det görs för att få ökad förståelse och kunskap om ansvaret som det granskas av den kommunala revisionsinstitutionen. Framgår den kommunala revisionen i demokratisering? Finns där erfarenhetsbaserad kunskap som kan bidra med ökad förståelse av förtroendevaldas formella politiska ansvar och dess betydelse i kunskapsbaserade samverkansrelationer?
För kunskap om politiskt ansvar i praktiken och om vilka institutionella ordningar som är av betydelse för samverkande politiskt ansvariga lösningar av samhälles gemensamma problem förutsätts empiriska data, baserade på fältstudier där politiskt ansvariga och andra aktörer själva benämner vad de uppfattar vara meningsfullt i ansvarsprocesser. Ökad empirisk kunskap baserad på de berördas egna erfarenhetsbaserade budskap och observerbara förhållanden i fält kan också beakta ansvarets kontextuella förhållanden. För detta behövs en komparativ ansats. Avhandlingen vill synliggöra vad det politiska ansvaret i svenska välfärdskommuner kan innebära i praktiken, vad förtroendevalda själva uppfattar som särskilt viktigt i ansvaret och vad som begränsar och möjliggör hur ansvaret organiseras och förbättras i den kommun där de åtagit sig att vara medansvariga för att representera det politiska ansvaret i praktiken, att granska det och att åtgärda brister i ansvaret. Om den kunskap ansvaret baseras på faktiskt påverkar det politiska ansvarets inriktning är en empirisk fråga. Avhandlingens forskningsfrågor undersöks därmed empiriskt för att få beskrivningar och förklaringar av de aspekter i det politiska ansvaret som uppmärksammas och befrämjas i revisionsprocesserna.
Avhandlingen ska med stöd av teori för förståelsebaserade angreppssätt i empiriska fallstudier komplettera tidigare samhällsvetenskaplig forskning om politiskt ansvar i organiseringen av kommunalpolitiska verksamheter också när de utförs av andra än kommunalt ansvariga. I avhandlingen tas stöd i teori och empiri för förståelse och förklaringar som kan ge ökad kunskap om organisering av demokratiska systems revisionsinstitutioner. Ökad förståelse av revisionen kan bidra till lärande och kunskap om vad som bidrar till mer ansvarsrelevanta perspektiv och betydelser för det ansvar som ska tas politiskt för kommunernas medborgare.
Angreppssättet, valet av studiens teoretiska stöd, kombinationen av metoder och utformning av analysen, ska också bidra till ökad förståelse och kunskap om sociala lärandeprocesser och kunskapsutveckling för demokratisering på lokal nivå. Att skapa en ansvarsrelevant teoretisk ram och teoretisk begreppsstruktur för analyser av, om och hur kommunala revisionsprocesser kan skapa revisionspolicy, som bedöms vara önskvärd i kommuner. Detta är en del av avhandlings arbete och syftet med forskningsprocessen.
Studien genomförs i svenska kommuner. Problemen som sådana är inte isolerade till den svenska välfärdsstatens framväxt i kommunernas
institutionalisering för att kontrollera de offentliga verksamheter som är avgörande för medborgarnas välfärd. I studien utvecklas en teoretisk begreppsstruktur med en bred och generell ansats. Om den är användbar för frågor, ökad förståelse och kunskapsbildning lär visa sig efter hand. Det ger en grund för vidare förbättring och anpassning till fortsatta studier. Min avsikt är att arbeta så öppet i forskningsprocessen som möjligt för att de som vill ska kunna ge konstruktivt stöd för vidare forskning om politiskt ansvar och revisionssystem, synliggöra resultat som kan bidra till demokratiskt ansvar i deltagarstyrda gemenskaper.
Revision för rättvisande budskap om verksamhetens värden för
medborgarna
I analys av demokrati och dess institutionella arrangemang bör forskaren ange sina normativa ställningstaganden samt klargöra sin epistemologiska utgångspunkt för analysenheten och vad studier kan bidra med för att lösa samhälleliga problem (Myrdal 1968; Lundquist 2001b:26f; Gilje & Grimen 2003:281). Mitt argument är, att med insikt om vad förtroendevalda revisorer ägnar sig åt och hur det går till i den kommunala revisionsprocessen i praktiken kan vi få del av erfarenheter för lärande och ökad kunskap som utvecklar ansvarstagande i politiska åtaganden för medborgares välfärd och för demokratisering på lokal politisk nivå.
Demokratisering ska bidra till frihet och jämlika möjligheter i sociala, ekonomiska och politiska livsvillkor för människor genom ömsesidigt legitima institutionaliserade utbyten för det (Roemer 1999). För att förverkliga detta förutsätts ett samhälle med en social möjlighet för människor att överleva lokalt, att vi där vi lokalt befinner oss lär oss praktisera enskilt och kollektivt ansvar i och för varandras livsvillkor. Den livsbefrämjande omgivningens komplexitet innebär oförutsägbara beroendeförhållanden i ett lokalt och regionalt samhällsperspektiv. Människors kreativa medverkan i ömsesidigt respektfulla relationer utgör förutsättningar i social samhällspraktik (Weber 1987:84f, Domingues 2000 ). Det är ingen nyhet men det har visat sig vara oväntat svårt att klara av att lösa samhälleliga problem så att de sociala effekter som önskas också skapas (Popper 1966:95). De värden som prioriteras av dem som ingår i olika sociala och politiska systemen åstadkommer andra konsekvenser än de som från början avsågs (Luhmann 1984:317f).
Att med berördas kunskaper belysa, beskriva och förklara ett problem i sitt sociala sammanhang kan samlat ge unika och generaliserbara utsagor, ökad kunskap om hur det förhåller sig och förståelse för hur ansvarig organisering med och för medborgare kan lösa lokalt önskade konsekvenser på adekvat sätt. Det är så vi kan lära oss av erfarenheter, förutsatt ny kunskap och acceptance av egna otillräckligheter. Att vi begår misstag, att det i praktiken inte alltid blir
så som vi tänkt oss med en god idé, trots att var och en gör vad den kan utifrån sin bästa förmåga är grunden för (av)lärande.
Denna avhandling ska ge ett kunskapsbaserat underlag för att belysa politiskt ansvar i organisering och kommunaldemokratiska revisionsinstitutioner. Att med fallstudiemetod beskriva det meningsfulla i verkliga händelser och förlopp i studiens empiri synliggör förhållanden, som återspeglar och ger samhällsvetenskapligt underlag att problematisera såväl de förtroendevalda representanternas politiska ansvar som den kommunala revisionspraktikens betydelse. Erfarenheter och kunskaper från vad som berörts i revisionsprocesser kan bidra till lärande och kunskapsutveckling med framåtsyftande förbättringar i demokratisk ansvars ordning. Med relevanta problembeskrivningar, som öppet kommunicerar problemen, ges möjlighet för berörda att delta för att lösa angelägna samhällsproblem med stöd i de institutionella arrangemang som verkar för detta i samhället. Mitt forskningsbidrag handlar om att samhällsvetenskapligt konstruera en teoretisk begreppsstruktur för att undersöka dessa frågor i praktiken samt att förmedla resultat. Förhoppningen är att detta kan tillvaratas i samverkan mellan teoretiska ansatser och sociala praktiker, som tillsammans med alla är medansvariga i samhället.
För vad och för vem
Min förhoppning är att forskningarbetet kan bidra med mening för ökad respekt och tillvaratagande av mänskliga och sociala ansvarsförmågor och lärprocesser i organisering av verksamhet för folkhälsosamma, kunskapsbildande, mellanmänskliga och sociala samspel i samhället. Forskningsfrågorna studeras empiriskt i fallstudier i svenska kommuner, med vetenskapliga villkor för metodologiska tillvägagångssätt i hanteringen av materialet. I den studerade lokal kontexten finns demokratiska villkor i ansvaret och de revisionsprocesser jag studerar utgår från förtroendevalda revisorers praktik. Primärkällor, intervjuerna i fält, har skett på svenska. Därför skrivs avhandlingen på svenska, för att de som berörs av frågorna, har medverkat och delat med sig av kunskaper som därmed blivit tillgängliga för ny gemensam kunskapsutveckling ska kunna läsa avhandlingen. Avhandlingen skrivs också för forskarkollegor inom akademin och inom andra praktiker som är engagerade i frågorna i offentliga, ideella och privata verksamheter i och utanför det svenska samhället.