Revisionspolicys betydelse för politisk ansvarighet

Analys av policy-organisering i politiska ansvarsprocesser

Det går inte att förekomma analysen av vilka resultat som ska värderas, vilka aktörer som bidrar till att revisionspolicy skapas, vilka idéer de har, vilka frågor de tar sig an eller utesluter i praktiken. Det gäller i praktiken att ta reda på vad som bidrar till organiseringen av revision i kommunaldemokratiska sammanhang. En del formella villkor för de politiska ansvarsprocesserna har beskrivits inledningsvis. Ytterligare stöd ur det kommunalrättsliga perspektivet på ansvaret och den kommunal revisionen presenteras i kapitel 2. I detta avsnitt vill jag klargöra hur jag använder policybegreppet i de fallstudierna om policy- organisering i de politiska ansvarsprocesserna.

När den kommunala revisionen skapar policy som befrämjar ansvar, kan det vara i kontakter mellan människor såväl inom, mellan som utanför kommunala organisationer. Informationsutbyte som sker berör olika aspekter och delar av ansvaret i politiska arbetsprocesser. Ingen behärskar helheten. Den måste organiseras. Därför gäller det att analyserna kan visa för vem och för vad delar av ansvaret representeras. Förtroendevalda representerar olika uppdrag som ingår i det politiska hela ansvaret i de politiska arbetsprocesserna i kommunen. Här behövs teoretiskt stöd för analysen av ansvaret, utgångspunkter i ansvaret, vad det är för information som värderas i revisionen som de policyskapande samverkansinteraktionerna. Informationsutbytet i revisionens granskningar, det som bidrar till värderad politiskt ansvarig skötsel, ska kunna analyseras och beskrivas.

Institutionella samspelsprocesser

Vi vet inte vad kommunrevisionen som institution i kommunal demokrati bidrar med för kommunmedlemmarna. Vi vet vilka som åtagit sig ansvar för kommunrevisionen, det vill säga de förtroendevalda revisorerna.

Att vi har förförståelse för institutionella arrangemang och komplexiteten för ansvarstagandets mänskliga och sociala dimensioner är viktiga utgångspunkter för studiens upplägg och angreppssätt. Det ökar medvetenheten om betydelsen av att vara öppen och lyhörd för den terminologi som processens aktörer uttrycker och som används vid återkopplingar och beskrivningar i text. För övrigt gäller det att vara öppen i datainsamlingen för att förstå och förklara med vem och om vad förtroendevalda revisorer kommunicerar för att organisera revisionsåtagandet. Samspelet mellan politiska, ekonomiska och socialt rättvisa förhållanden måste hanteras samtidigt i institutioner för en demokratisk ordning. Dessa

förhållanden existerar som varandras förutsättning i demokratiseringsprocesser (Roemer 1999:57). För att få svar på frågor om vad demokratin bidrar till, måste dess institutioner och organisationer undersökas. Det finns legitima förväntningar på vad politiskt ansvariga i rättsreglerade och demokratiskt tillskapade institutioner ska klara av att organisera ansvar för.

Eftersom syftet med studien är att ge ökad förståelse och kunskap om vilka institutionella arrangemang som bidrar till revisionpolicy med betydelse för politiskt ansvarig organisering av kommunernas verksamhet, så tas teoretiskt stöd i ”policy science”, där definitionen av policy omfattar såväl analys av policyskapande som analys av vad policy gör för skillnad i praktiken, för revisionen är både mål och medel för genomförandet. Politiskt demokratiska ansvarsprocesser omfattar normativa aspekter. Men om revisionens genomförande, revisionsporcesserna avskiljs från normativa aspekter, uppstår problem i analysen samtidigt som det gäller att vara försiktig med att i förväg fastställa resultat, som om det enbart fanns ett enda önskvärt sådant som är det rätta (Pressman och Wildavsky 1984; Hill 2007). Hur organiserar sig kommunrevisionen, när den ingår som en del i demokratiseringsprocesser i kommunen? Vad återspeglar revisionensprocessers utförande, när de uttrycks vara av meningsfull betydelse för kommunernas politiskt ansvariga?

Analys av policy som befrämjar politiskt ansvarig organisering av

offentlig verksamhet

Det finns rättsliga och legitima förväntningar på de förtroendevalda revisionsansvariga, på att revisionen förmedlar trovärdig och rättvisande information om ansvaret för verksamheten och kommungemensamma medel. Kommunrevisionen, som ett lokaldemokratiskt kontrollinstrument, är en ingång för förståelse av vad det är för ansvarsrelevanta utmaningar som hanteras i praktiken, eventuellt med konsekvenser för att ansvar som brister ska kunna rättas till respektive utkrävas.

Att undersöka innebörden av kommunal revisions policyskapande, förutsätter information från dem som medverkar i revisionens arbetsprocesser, de ansvariga förtroendevalda revisorer och deras relationer för utförandet av kommunrevision. I forskningens empiriska studier behandlas den kommunala revisionens betydelse för politiskt demokratiskt ansvarstagande i praktiken. Det gäller vad revisionen och revisorerna ägnar sig åt, hur de berörda tycker att det borde vara samt hur policy skapaas för revision av demokratiskt ansvar samt vilka konsekvenser revisionsprocesser får. Forskningen behandlar ett sammansatt problem med flera dimensioner. Revisionen sker i samskapande relationer av förtroendevalda och professionella revisorer i olika delar av det demokratiska systemet så att revisionens avsikter ska klaras av på ett adekvat sätt. Det som görs när det klaras av kallar jag för policy, det är om och hur policy skapas, som jag undersöker i studien. Det vill säga, skapas policy i

revisionprocesser som bidrar med information till att ansvar tas eller förbättras i kommunen? Hur går det till?

Policy, är ett begrepp, som används på olika sätt beroende på forskarnas frågor om politikskapande och det teoretiska stödet som tas för observationer och analyser. Hill (2007) argumenterar för att det inte går att skilja på ”analys av policy” och ”analys för policy”. Det är en väsentlig utgångspunkt för att kommunikation i policyskapande relationer inte ska snedvridas (Hill 2007:12, 24-26). För att det ska klaras av behövs teoretiskt stöd för metoder, som gör det möjligt att få del av vad förtroendevalda revisorer ägnar sig åt tillsammans med andra för att fullgöra sina åtaganden. I avhandlingen definieras policy- begreppet i den allmänna definition som det vidareutvecklats i implementationsforskning (Bogason 2000; Hjern och Hull 1984; Hjern och Porter 1983). Hjern och Hull (1984) definierar policy i dess empiriska sammanhang och samma definition, översatt till svenska, används av Carlsson (1993:28):

”ett antal idéer och försöken att skapa institutionella arrangemang för att förverkliga dem.”

Policybegreppet omfattar därmed i detta fall revisorernas organisering för att hantera de problem och utmaningar som de prioriterar att ägna sig åt och hur de klaras av. Därför är det så angeläget att ´policy´ inte enbart uppfattas som något mål, syfte eller avsikt utan också som kommunikation och handlingsmönster som skapas i de organisatoriska arrangemang för de uppgifter som dess politiskt ansvariga prioriterar. Policy innefattar därmed både idéer och medel som kan uppfattas meningsfulla för att klara av politiska åtaganden. Om ideer finns, när och vilka som deltar i kommunikation och handlingar som främjar åtagandet, när, var och hur går det till i implementationsprocessen, det är en öppen empirisk fråga. För detta krävs teoretiskt stöd för metoder, som klarat av att redovisa. Dessa presenteras i avhandlingens andra del.

Med Bunges systemiska angreppssätt (1999) är policydefinitionen liknande Hjerns. Bunge tydliggör att det handlar om att åstadkomma avsiktlig förändring av ett socialt system (Bunge 1999:334):

”A policy, strategy, or action ”philosophy,” is a system of principles or guidelines underlying either the planning of some personal course of action or the operation or transformation of a social system such as a hospital, a factory, or a government agency”.

Bunges definition omfattar transformering, att det för ett socialt system kan innebära inte bara rutinmässiga förändringar utan också djupare omprövning av tidigare uppfattningar och handlingsmönster för att skapa de skillnader som avses. Det ökar förståelsen för att det kan röra sig om större genomgripande och mindre förändringar. Däremot är denna systemiska definition alltför begränsande för att vara relevant för mina frågor. Policy som skapas med

Bunges definition härleds till enbart ett socialt system. Det är (epistemologiska) begränsningar inbyggda i definitionen för det som studeras, eftersom definitionen kan gälla både för sociala system som är slutna och som utesluter kommunikation med (policy)betydelser för andra utanför detta system. Bunges definition är för begränsande för denna avhandling. För att definiera policy, som skapas i revisionsprocesser, används definitionen uttryckt av Hjern. Vi vet att det är människor i olika sociala system, i olika rättsreglerade ordningar för organisationer och institutioner skapade för och med kommunmedlemmar och medborgare, som kan vara del i problem och lösningar i revisionens arbetsprocesser i olika sociala system för demokrati.

Problemområdet jag ägnar mig åt har att göra med den kommunala revisionens policyskapande. Det innebär att det är offentliga verksamheter och offentliga policyproblem som ska begripas. Bogason ser på public policy- problem som

” a set of problems to be addressed authoritatively by one or more organizations, mostly public, but maybe private, as when licensed to perform as an authority under certain conditions. The point is that at a certain time, a decision to invoke public action has been made by a political body, and such a decision then forms the backbone of the policy”.

(Bogason 2000:111f) Det är alltså någon form av formella politiska beslut, som ligger bakom det som ska klaras ut. Bogason beskriver också att det finns icke-beslut och andra aspekter på vad som blir gjort och ogjort. Det finns politiska beslut som fattas utanför insynen i offentliga protokoll

För avgränsningen om vart interaktioner i policyprocessen kan ta vägen gäller det dock att tydliggöra utgångspunkten för policyskapande. Det vill säga, det handlar om att bidra till önskvärd förändring som har att göra med att de förtroendevalda vill klara av vad de åtagit sig, med ansvar i den demokratiskt styrda organisation som de representerar, till exempel den kommunala revisionen. Det kan vara just oönskade situationer och handlingar som revisionen ägnar sig åt. Det enda som går att utgå ifrån i studien är att revisionen liksom de revisionsansvariga sagt ja till ett åtagande delegerat från fullmäktige. Vad revisorerna sedan faktiskt ägnar sig åt kan bara förstås och tolkas genom att undersökas empiriskt i revisorernas praktik.

I en undersökning av de institutionella arrangemang som reviderar förtroendevaldas demokratiska ansvarstagande på lokal nivå, gäller att den teoretiska policydefinitionen är omfattande nog för att kunna omfatta människors kommunikation och handlande i hela utförandeprocesser. För att få veta mer om hur det går till i praktiken, vilka utmaningar de ansvariga förtroendevalda revisorerna möter och hanterar i sitt åtagande, behöver studien angreppssätt vara sådant att information från olika lokala aktörer, deras idéer, överväganden och värderingar i organiseringen av problem kan förstås och

synliggöras i forskningsprocessen. Först då kan vi få konkreta exempel på vad revisionsvarianter kan ha för betydelse ansvarsmässigt och hur olika revisionsfall skapar skillnader och för vem i lokala politiska ansvarsprocesser.

Revisionsprocesser av och för ansvarig skötsel av verksamhet för

kommunmedborgare

I studien analyseras policyproblem, som hanteras när kommunrevisionen genomför de granskningar de prioriterar och vilka märkbara skillnader det kan skapa, som har med demokratisk ansvarighet att göra. Det policy-problem jag ägnar mig åt i avhandlingen gäller om och vad de förtroendevalda i en demokratiskt styrd revision ägnar sig åt, som har betydelse för de förtroendevaldas ansvarighet i demokratiska åtaganden inför kommunmedborgarna.

Den empiriska analysen av fallstudier avgränsas till den verksamhet som bedrivs i kommunal förvaltnings regi. Kommunrevisionens arbete i kommunala bolag, samordningsförbund omfattas inte i materialet som analyserats i denna avhandling.

För problemen som undersöks och beskrivs, beaktar avhandlingen empiriska normativa och teoretiska perspektiv för förståelse av förtroendevaldas politiska ansvar. Vi vet att det är i kommunerna som välfärdsstatens socialpolitiska beslut utförs i människonära tjänster för utbildning, hälsa, omvårdnad och social välfärd. De skapas genom mångas samverkan. Vi vet också att det finns brister i politiska ansvarsprocesser för dem som är mest socialt utsatta och vars demokratiska rätt att omfattas i arbetsprocesser idag inte beaktas eller åtminstone inte får tillgång till de tjänster som de har rätt till på ett för de berörda effektivt och verkningsfullt sätt. Det kan ha att göra med brister i politiskt ansvar och ansvarsprocessers styrning, samverkan och samordning. Av den oönskade oansvarigheten ser vi idag bristerna för de mest utsatta.

Vi har som medborgare i ett demokratiskt samhällssystem förmågor att reflektera och kommunicera. Som medborgare är vi alla del i ett gemensamt socialt ansvar. Det vilar på ömsesidighet för att möjliggöra varje människas lika rätt till sina livsmöjligheter. Den som är utan sociala relationer är utsatt. Att vara utanförsatt i en social gemenskap innebär att sakna ingångar till de sociala och politiska relationer som möjliggör ett mänskligt samhälle, med vars och ens lika rätt till sina livsmöjligheter.

Ett demokratiskt samhällssystem vilar på villkor som innebär rätt till medverkan i de sociala relationer som kan möjliggöra vars och ens lika rätt att med ansvar medverka både för människors egna och för varandras livsmöjligheter i samhället. Det är här det märks skillnad för vems, för vad, när, var och hur och varför det politiska ansvaret för medborgarna representeras. Ansvaret är ett åtagande som frivilligt förtroendevalda eller anställda i

kommunal politik och förvaltning har fått och tagit emot. Ansvaret baseras på förtroende respektive professionalitet och skal användas igenom kommunikation mellan ansvariga. I det kommunikationsutbytet är det möjligt att få del av kunskap om enskilda och kommungemensamma förhållanden och lokala villkor för att stärka våra möjligheter att samverka för medborgarnas lika rätt till egna livsmöjligheter. Det innebär att i ord och handling medverka i öppen kommunikation för att demokratins institutioner i social praktik ska ge värde för medborgarna, demokratisering av demokratins institutioner. När vi är öppna för att med ömsesidig respekt tillvarata varandras mänskliga förmågor i tanke, ord och handling, är det möjligt att med individuellt ansvar och gemensam lärandeorganisering belysa brister, och att förbättra vad som är möjligt för människor i hälsofrämjande samverkansrelationer. Det institutionella samspelet mellan medborgare och aktörer ska kunna förbättra förhållanden som brister och förhindra att vi åstadkommer det oönskade som inte är möjligt för oss att rätta till.

Revisionens utgångspunkter och inriktning, prioriterade aspekter

i ansvaret

Det kommunrevisorer väljer att ägna sig åt för revisionens genomförande kan skapa revisionspolicy. I praktiken är det olika, mer eller mindre relevanta betydelser, för ansvaret som ska beslutas i politiska arbetsprocesser. För kunskap om vad revisionens granskningar i praktiken inriktas på krävs empiriska studier. De kan ge ökad kunskap om vad kommunrevisionen ägnar sig åt och om revisionsprocesser kan bidra till förbättrat ansvar för ändamålsenliga verksamheter, det kommunmedlemmarna förväntar sig med gemensamma medel som skapats för detta

I avhandlingen väljer jag att ägna uppmärksamhet åt ansvarets förnyelse och förbättringssmöjligheter. Därmed avgränsas avhandlingens beskrivningar, dess problem- och lösningsdiskussion med prioritering så aspekter och dimensioner i ansvarsprocesser, som har med förnyelse- och förbättring av ansvars att göra. Dessa sätts före ansvarsavvecklingsdimensioner, i termer av juridiska påföljder och politiska sanktioner de som innebär uteslutning eller uteblivet deltagande i kommunaldemokratiska ansvarsprocesser. Avhandlingens problem och problemlösningsförslag kommer därför att avgränsas till vad som händer i revisonsprocessen, där ansvariga revisorer ägnar sig åt kommunikation och handling för att lösa de utmaningar de möter i olik relationer. Av de som berörs i revisionsproceserna kan vi få veta vad som görs för att kommunrevisionen ska få tillgång till den information som förtroendevalda revisorer anser att de behöver för att granska och pröva revisionsansvarigas skötsel av beredningars/styrelsers/nämnders verksamheter i kommunal förvaltning.

Den information som denna kontroll ger har en informerande och värderande roll som genom den möjlighet som kommunfullmäktige i egenskap

av uppdragsgivare har att utkräva ansvar får eller kan få en faktisk rättsverkan. (Lundin 1999). Detta ger politiska konsekvenser för medborgare och för politiskt ansvariga i den politiska styrelsen på lokal nivå. Medborgare har därför rätt till information som ger rättvisande redovisning av för vad och hur det politiska ansvaret tas. Den kommunala revisionen skiljer sig från annan revision. Den ska beakta demokratiskt ansvarsrelevanta aspekter när den utförs. Den svenska demokratimodellen ger i kommunalrätten och i fullmäktigeförsamlingars beslut i kommunerna vars beredning och verkställande kan granskas av kommunrevisorerna.

För att studera ansvar och dess sociala relationer i den kommunala verksamheten går jag in via en av demokratins institutioner, den kommunala revisionen. Dess uppgift är att granska och pröva ansvaret som förtroendevalda har i kommunala styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar (revisionsansvariga), ett åtagande inför fullmäktige, ytterst för kommunmedborgarna. Därigenom kan innehållsliga aspekterna i ansvaret synliggöras, så som det politiska ansvaret praktiseras i den kommunala praktiken. Samtidigt med ansvaret kan den kommunala revisionens perspektiv på ansvar belysas och kunskapsutbytet i revisionsrelationerna tillvaratas. Därmed kan det politiska ansvar belysas som ska skötas i demokratisk ordning för medborgarna i kommunen. Det innebär att i avhandlingen synliggörs samhällsproblemet med det politiska ansvaret generellt, utifrån ett kommunaldemokratiskt samhällsperspektiv, och speciellt inifrån den kommunaldemokratiska revisionsinstitutionens perspektiv.

Det finns särskilda institutionella arrangemang och villkor som teoretiskt särskiljer revision i kommunal verksamhet från annan revision. Innan dessa behandlas i nästa kapitel (kapitel 2), presenteras avhandlingens empiriska material och disposition.