DEL 1 PROBLEMOMRÅDE OCH FORSKNINGSFRÅGOR
2 REVISION AV POLITISKT ANSVAR I KOMMUNERNA
2.3 Revision för lärande i politiskt ansvar i demokratisering
kommunalrättsligt reglerade organisationen för revision i kommunerna ska vara en lokalt förankrad demokratisk institution som bidrar till insyn som främjar ansvar i den verksamhet kommunen svarar för.
Effekter av kommunrevisionens granskningsinsatser och ansvarsprövningar ska ge insyn i verksamhetens skötsel och erfarenheter i revisionsprocesser ska tillvaratas i lärande syfte för att främja och förbättra ansvaret. Då kan deltagarna i de kommunaldemokratiska ansvarsprocesserna, de som åtagit sig uppgifter i politik och förvaltning samt medborgarna medverka så att kommunala angelägenheter och verksamheter sköts på sätt som är förenliga med besluten och de kan bidra till mer demokratiska institutioner för medborgarna i kommunen. I lokaldemokratiska ansvarsprocesser ska såväl proceduriella som substantiella värden som åstadkoms vara önskvärda resultat för medborgare och allmänhet i kommunen.
2.3 Revision för lärande i politiskt ansvar i
demokratisering
Revisionsinformation för lärande i politiskt ansvar i
kommunaldemokratisk praktik
Vilka ansvarsrelevanta aspekter ägnar kommunrevisionen sig åt i praktiken? Vilka aspekter kopplat till det politiska ansvaret förbättras i kommunala revisionsprocesser? De som medverkar i samhällets olika institutioner behöver information som kan skapa förståelse, utveckla kunskaper och färdigheter som behövs för att delta ansvarstagande. I ett samhälles demokratisering omfattas ytterst alla medborgare. Människors förmåga till lärande och ansvar i sociala samspelsprocesser är medel i och för demokrati. Det politiska ansvaret i ett demokratiskt system vilar dock i högre omfattning på dem som åtagit sig
förtroendeuppdrag än på medborgare i allmänhet. För förtroendevalda representanter med politiskt ansvar följer möjligheter, begränsningar, rättigheter och skyldigheter för att sköta åtagandena.
Politiskt ansvarigas moraliska överväganden av handlingsalternativ, i hänsyn till egna och andras rättigheter och skyldigheter, ger i demokratiska institutioner möjligheter till politiskt ansvars utveckling och förbättringar (Dahl 1998: 145f; 1989/2003:517ff.). Det är därför angeläget att veta vilka sociala samspelsprocesser som förekommer i praktiken och vilken information som utgör kunskapsstöd för lärande i politiskt ansvar och ansvarsetiska överväganden i praktiken. Med de i demokratisk ordning rättssäkrade procedurerna ska den av kommunmedborgarna enda direktvalda politiska styrelsen i kommunen – fullmäktige – få den information som behövs för kunskap om och värdering av ansvaret i beredning och utförande i verksamheterna samt vilken information om ansvaret som kommunrevisionen ägnar sig åt. Vilken kunskap de förtroendevalda baserar sina ställningstaganden på har att göra med vilka grundvalar som vägleder dem i ansvarsprocesserna.
Lärande interaktiva kunskapsbärande revisionsrelationer för
ansvarsutveckling
Vilkas erfarenheter och kunskap som utgör grund för lärande i politiskt ansvar påverkar de policyskapande processerna. Vad som går att lära sig i dem i praktiken har att göra med hur en demokratis institutionella arrangemang tillvaratas, vilka aktörer som deltar i det sociala samspel där uppgifter ska klaras av, vad aktörerna värderar i verksamheters skötsel och vilka förbättringsmöjligheter som vidtas av dem (Beitz 1989; Scott 1998). Lärande ansvarsprocesser är förknippade med sociala samspelsprocesser, där informationsutbytet berörda människor emellan innebär medvetandegörande och kunskapande med varandra, inte något likformande kollektivt omyndiggörande (Illeris 2007:146ff).
Förmågan att ta ansvar vidareutvecklas när ansvar tas. I organisationer med olika offentliga åtaganden för medborgarna och i olika sociala sammanhang har det visat sig att medvetenheten om att öppet kunna bli granskad, prövad och ansvarsutkrävd, kan bidra till ett mer avsiktligt anvarstagande och lärande för att fullgöra uppgifterna (Day och Klein 1988; Dixon 1999; Gerhard och Nicolini 2002). Ett öppet informationsutbyte kring vad förtroendevalda, anställda och uppdragstagare gör och inte gör i verksamheterna och vilka resultat som gemensamt åstadkoms med det ansvaret, är en förutsättning för att det ansvar som eftersträvas lokalt ska kunna främjas.
Ansvar i politiska beslutsprocesser handlar om att ta ställning, också i osäkra förhållanden, när motstridig, mångfasetterad information finns eller när information saknas. I de politiska arbetsprocesserna förutsätts prioriteringar ske i olika situationer. Det kräver att frihetsutrymmet för ansvaret tillvaratas, att
vad som är meningsfullt i sammanhanget klargörs, att alternativa möjligheter övervägs, och att förmågan att förhålla sig till tillgänglig information samt att förtroendevalda representanterna öppet klargör sina ställningstaganden i relation till andra aktörer, så att det klargörs vad som värderas före annat och vad som kompromissas om inom demokratiska institutioner. I en demokratisk ordning ska ansvarigas villkor och ställningstaganden i politiska arbetsprocesser kommuniceras öppet. Då kan en kritisk granskning bidra med information och det är möjligt att förhindra oönskade förlopp eller att förbättra ansvaret. Det är mänskligt att göra misstag och att göra fel. Oavsiktliga konsekvenser kan också skapas med goda avsikter. När mänsklig förmåga att lära socialt tas till vara för förståelse, kunskaper och kommunikation av vad som sker, kan vi rätta till det som är möjligt att förnya och som värderas i den kommunala gemenskapen. Som medborgare och som medansvariga för de värden vi vill förverkliga, finns ett frihetsutrymme förberett inom ramen för den kommunala demokratins institutioner. En empirisk fråga är vilka som i praktiken berörs av politiska beslutsprocesser och vilka som medverkar i de policies som skapas för politiskt ansvar i beredning, utförande och revision av verksamheterna. De som medverkar i detta organiserar ansvar i kommunaldemokratisk praktik. För att de som medverkar ska kunna lära av erfarenhetsbaserade kunskaper vad de som medaktörer tillsammans åstadkommer i ett mer helhetligt perspektiv, behöver de kliva utanför den etablerade ramen och kritiskt granska vad som pågår där i den kommunala gemenskapen. För att ta politiskt ansvar däri måste de dock kliva in igen och delta med stöd av egna och andras idéer, erfarenheter och kunskaper.
Samhällsordningen och dess olika insitutioner vilar i Sverige på idéer om politisk demokrati. De vilar på ett rättsstatligt säkrat frihetsutrymme för det ansvar som ska tas politiskt för såväl medborgarna som för förtroendevalda representanter. I den kommunalrättsliga regleringen av kommunal demokrati säkerställs utrymme för förtroendevalda att ta politiskt ansvar. Den kommunala revisionen ges utrymmet att som kommundemokratiskt kontrollinstrument granska och pröva det politiska ansvaret i de beredningar, styrelser och nämnder som fullmäktigeförsamlingen väljer för organiseringen av verksamheterna åt kommunmedborgarna.
Det förtroende som de folkvaldas fria mandat vilar på när de tar politiskt ansvar för demokratins idé och innehåll innebär en uppenbar osäkerhet. Det är på förhand känt att det ansvar, som ska tas politiskt tillsammans av de förtroendevalda, kan komma att missbrukas eller ge oförutsägbara, oönskade konsekvenser. Det finns osäkerhetsrisker, på förhand kända villkor som följer med det frihetsutrymmet som givits med förtroendet att medverka i politiskt ansvar. Det finns därför ett kommunalrättsligt rättssäkrat regelverk som möjliggör insyn, kritisk granskning för kontroll och korrigering. Med rättvisande och relevant information kan ansvaret främjas respektive utkrävas samt argumenten för vad som värderas eller inte i skötseln av de kommunala verksamheterna för medborgarna öppet klargöras .
Det behövs kunskap om människors erfarenheter av hur ansvar som briser kan rättas till i kommunaldemokratisk praktik. Erfarenhetsbaserade kunskaper bidrar till ökad förståelse av praktiska situationer, ge förklaringar som vi, medansvariga, kan lära oss av för att bidra till förbättringar som är önskvärda i ett samhälles demokratisering (Dewey 1997:279; ). Kunskap om ansvar kommer till uttryck när människor representerar förtroende i kommunikation, sociala interaktioner och handling och bidrar till skillnader som är önskvärda i socialt samspel människor emellan, i demokratiskt styrda organisationer och samhällen (Luhmann 1995, 2005). Det är alltid möjligt att reformera det som brister. Detta fodrar insyn och granskning av rådande myter om förhållanden i kommunikation och villkor för kunskap, ansvar och förtroende inom demokratin. Att reformera brister för ansvarsutveckling i ett demokratiskt system innebär demokratisering. Informationen, som kommuniceras i kommunrevisionens granskning och prövning av de politiskt ansvarigas skötsel av verksamheterna, ska bidra till ansvariga arbetsprocesser, som ger önskvärdaresultat och som kan förbättra de ansvarigas skötsel av kommunens verksamheter.
Revisions betydelse för politiskt ansvarig organisering i
kommunal verksamhets praktik
Det finns komplementära institutioner och organisationer vars samverkansrelationer ska verka för ansvariga politiska beslut och för effektiva och ändamålsenliga människonära tjänster för medborgare i kommunerna. I avhandlingen utgår vi ifrån det ansvar som kommunrevisorerna i mina fallstudier kan ha insyn i och vad de ägnar sig åt när revisionsprocesser har betydelse för dem som berörs i revisonsprocesser, när policy skapas som stärker och utvecklar det politiska ansvaret i kommunerna. I studierna analyseras och beskrivs ur kommunrevisionens perspektiv om, för vad och hur revisionsprocesser som helhet kan ha betydelse för ansvars utveckling i den kommunala demokratin.
Frågan om vad/vilka revisionen ägnar sig åt och vilka sociala normer som praktiseras kräver empirisk undersökning. Genom att ta del av de erfarenheter som förtroendevalda i olika politiska åtaganden har, kan vi få ökad förståelse för om och för vilka aspekter av ansvar som den kommunala revisionens granskningar kan ge insyn i och som har betydelse för förtroendevaldas ansvarighet i praktiken.
Med ingång via den förtroendevalda kommunala revisionen kan fallstudierna ge kunskap om vilka utmaningar och inriktningar i ansvaret som kommunrevisorer väljer att ta sig an när det värderas som meningsfullt för skötseln av det politiska ansvar som förtroendevalda åtagit sig i de kommunala verksamheterna för kommunmedborgarna.
I Figur 1 åskådliggörs kommunala revisionsprocessers kopplingar till det politiska ansvarets skötsel i den kommunala verksamheten. Termerna i figuren återfinns i kommunrevisionens rättsligt reglerade organisation, dess institutionella villkor och självständighet i granskning och prövning av förtroendevaldas ansvar i verksamheterna för medborgarna i den kommunala demokratin.
Pilarna i figuren visar på kommunala revisionsprocessers spänningsfält och ömsesidiga beroendeförhållanden för normering i praxis samt revisionsinformationens kopplingar till politiskt ansvarigas arbete och ställningstaganden i kommunalpolitiska beslutprocesser. Kommunrevisorerna har i sin oberoende ställning rätten att självständigt välja vad som granskas, vilka angreppssätt som används i revisionsprocesserna samt att framföra sina bedömningar. (SKL 2006: SKYREV 2007:43). I figuren reduceras problemområdets komplexitet utan att föreskriva eller förringa utmaningar som aktörer kan möta när revisionen organiseras.
Revisorernas information och värderingar i bedömning av ansvaret ska vara relevant och trovärdig för att kommunala revisionsprocesser ska kunna bidra till lärande reflektioner i ansvaret för organiseringen av verksamhetsuppgifterna samt främja ansvar som värderas och kan förbättras.
Figur 1. Kommunal revision och revisionsprocesser i kommunaldemokratiskt perspektiv (KR-figur)
I n v å n a r e i k o m m u n e n m e d b o r g a r e Tillfreds- ställande ekono- miskt Rättvis- ande räken- skaper Tillräcklig intern kontroll Kommunrevisionen Revisionsprocesser Verksamhet Ända- måls- enlig verk- sam- het Politik Kommunfullmäktige Beredningar Styrelser Nämnder R ät ts st at lig regl er in g av m yndi ghe t s am t ange lä gen h et er på dem o kr at in s o ch kom m una l s jäl vs ty re ls es g rund
I figuren (KR-figur) komprimeras de kommunala revisionsprocesserna sett ur kommunaldemokratiska perspektiv och villkor för skötseln av verksamheter i kommunerna. I kommunallagen framgår revisorernas övergripande revisionsuppgift, att granska och pröva om revisionsansvariga, styrelser, nämnder, beredningar samt enskilda förtroendevalda tar ansvar för genomförandet av en ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet, om räkenskaperna är rättvisande redovisade och om det finns en tillräcklig intern kontroll. För kommunala revisionsprocesser i lokal praktik finns institutionellt stöd och normeringen i praxis uppdateras i revisionsseden för verksamheten. Revisorernas lagreglerade ställning för informationsutbyte om politiskt ansvarigas skötsel av verksamheten i kommunen är unik. Revisionen kan komplettera andra institutioner som finns för förtroendevaldas politiska ansvar, insyn och ställningstaganden i förändringar som berör politiska beslutsprocesser och verksamheterna i kommunen. För vilket ansvar och hur revisionen i praktiken tillvaratar utrymme som dess rättsliga ställning ger för insyn och informationsutbyte i frågor, som har med det politiska ansvaret i kommunerna att göra och vad som kan utvecklas i revisionsprocesserna hör till de forskningsfrågor som undersöks empiriskt i avhandlingen.
Därför är det angeläget att synliggöra för vem och för vad de politiskt ansvariga praktiserar politiskt ansvar och i vilka sociala relationer de ansvariga erhåller den kunskap som behövs för organiseringen av verksamheterna. Vilka är utgångspunkterna för det politiska ansvaret? Vad innehåller ansvaret, vad är dess medel och ändamål i teori och praktik? Vad är det för politiskt ansvar som i praktiken stärks och befrämjas i den kommunala revisionens granskning, i de kommunala revisionsproceserna?