Genom att det finns allvarliga brister i konsekvensanalyser och åskådlighet i beslutsunderlagen samt att det i inget fall finns en tydlig redovisning av avvägningar och prioriteringar kan man dra slutsatsen att de enskilda
exploateringsintressena samt de tre allmänna målen konkurrens, låga konsumentpriser och god biltillgänglighet vägt tungt redan från början i planprocesserna. En sådan prioritering är emellertid endast tydligt uttalat i ett fall.
Men blir konsumentpriset lägre i ett rent externt läge jämfört med samma butik i ett mer integrerat och tillgängligt läge? Inte heller här ger besluts- underlagen tillräcklig vägledning. Utvecklingen i många europeiska länder visar att det är fullt möjligt att ha lägre konsumentpriser, högre andel låg- prishandel och en stadsmiljö med högre integrering av sådan handel än vad vi har i Sverige.
Tre av de undersökta fallen visar på tre möjligheter att åstadkomma detta också i Sverige; en helt centrumnära utveckling av varumarknad integrerad med bostäder och verksamheter; ett nytt stadsdelscentrum med stormarknad integrerad med en mängd olika verksamheter i ett stationsläge; och en utveckling av en ny tätortsdel med stormarknad i samma detaljplan som bostadsområden, verksamheter och idrottsanläggningar. Två av fallen visar att fokus på kollektivtrafik respektive cykelstad lett till att renodlad bilan- passning kunnat frångås. Det är med andra ord ett övergripande systemsyn- sätt på stadsbyggnad – stad och trafik – som varit det avgörande i dessa fall. Greppet att ta utgångspunkt i en tydlig stadsbyggnadsmodell har mer än i övriga fall tvingat fram tydligare ställningstaganden till konflikter. För givetvis är externetablering ett enkelt sätt att komma undan de problem med buller, luftförorening, trafikolycksrisker, parkeringsbehov m.m. som uppstår då omfattande handel ska integreras med annan verksamhet och med stadsliv.
Det finns all anledning att ställa frågan om bristen på samlad konse- kvensbedömning, som ger möjlighet till avvägningar och politiska ställ- ningstaganden, inte är ett resultat av de mycket allmänt hållna materiella kraven i PBL. Valet av flexibla planer som ger många alternativa men i hög grad okontrollerbara utvecklingar av markanvändningen i planom- rådet talar för att kommunerna tillmötesgår exploatörens legitima önskan att inte binda markanvändningen.
Sammanfattningsvis
Fallen, liksom reformmålet God bebyggd miljö som ett resultat av bra beslutsunderlag senast 2010, visar att kommunerna inte självklart följer nationellt formulerade mål och strategier. Allt ovan sagda gör sammantaget att det finns stor anledning att fundera över vad det är för fel i den fysiska planeringen. Varför tvingas riksdag och regering gång efter annan ställa frågan: ”Varför bidrar inte den fysiska planeringen till att uppnå nationella mål?”
Det ligger nära tillhands att skylla på tillämpningen; kommunerna måste ta fram bättre beslutsunderlag. Men kan det inte lika gärna vara fel på lagen? I förarbetena till PBL sägs att den lokala planläggningen ska inriktas på att uppfylla angelägna nationella mål och medverka till en långsiktig hushållning med marken och den byggda miljön och till hushållning med energi.17
17
Slutsatser 79
Är det verkligen realistiskt att förutsätta att kommunerna prioriterar nationella mål, men att kommunala tjänstemän och konsultfirmor inte klarar av att ta fram planer som leder till måluppfyllelse? Eller att kom- munala tjänstemän och konsultfirmor inte tar fram beslutsunderlag som gör att politiker kan prioritera och fatta beslut som leder till att nationella mål uppfylls?
När PBL infördes 1987 förändrades tre saker väsentligt.
• Kommunerna fick eget planmonopol.
• Statens inflytande minskade dramatiskt.
• Planeringsprocessen demokratiserades och reglerades noga i PBL i syfte att öka inflytande, lösa konflikter tidigt och föda in kunskap successivt.
Samtidigt formulerades kraven på den byggda miljöns kvalitativa egen- skaper med ramlagteknik; värdeladdade portalparagrafer och allmänna formuleringar används i stället för tydliga materiella regler. Eftersom reglerna för planläggning uttryckligen i lagen inte ska kompletteras med ytterligare föreskrifter betyder det att kommunernas fysiska planering i övrigt ska utvecklas utan rättslig styrning.
Det är sedan lång tid känt att ramlagtekniken ger styrnings- och tolk- ningsproblem.18 Styrningsproblemet, att statliga mål inte uppnås, beror på den normativa öppenheten och den tolkningsfrihet detta ger upphov till. Det betyder att kontexten som lagens tolkas i – kommuner med olika majo-
ritetsförhållande, olika inflytelserika intressenter, olika sammansättning av tjänstemän, olika anlitade konsulter, olika organisation, olika behov av arbetstillfällen osv.– har minst lika stor betydelse för bestämningen av PBL:s och angränsande politiska reformers praxis som själva lagtexten.
Föreställningen om planeringsprocessen som ett successivt kunskaps- och förbättringsarbete har inget stöd i de åtta fallen. Det är i huvudsak smärre påpekanden från berörda fackförvaltningar som lett till justeringar i framförallt trafiksystemet. Påpekanden om ändamålsenlighet i lokalisering och bebyggelsestruktur har inte lett till några ändringar.
Genom att rättsreglerna har mycket vaga formuleringar när det gäller det materiella innehållet i detaljplaner medan detaljplaneprocessen är strikt formulerad kan man tillspetsat säga att lagstiftarna anser det • mindre viktigt att säkerställa hur resultatet - den byggda miljön,
kulturlandskapet och naturmiljön – blir samt
• mer intressant att planerings- och beslutsprocessen skett i demokratisk ordning ”närmare folket”.
Det betyder att resultatet avses bli beroende av den lokala situationen, dvs. • intressenternas argumentation för olika värden samt
• majoritetsförhållandet i den representativa demokratin.
Fallen indikerar också att resultatet av ickestyrande översiktplaner och tidsbegränsad genomförandetid för detaljplaner blir att kommunerna mer ser till projekt än till den samlade effekten av alla enstaka projekt.
18
Hydén, 1984, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation. Civildepartementet, Ds C 1984:12.
Slutligen visar fallen entydigt att kommunerna använder detaljplanen för att reglera markanvändningens funktion som handelsområde, men inte bebyggelsens form. Planerna syftar också till att ”bebyggas” så snart de är fastställda. Detta förhållande är logiskt eftersom PBL bygger vidare på principerna i 1947 års BL, som baseras på modernismens stadsplanerings- princip och syftar till att bygga modernismens funktionsuppdelade stad. En
förutsättning för att fysisk planering och samhällsbyggande ska grundas på program och strategier för hur ett varierat utbud av bostäder, arbets- platser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla trans- porter förbättras är sannolikt att lagstiftningen ändras till den form av planering som tillämpades då denna typ av funktionsblandad och över tiden flexibel stad byggdes. Det innebär ett planinstitut som reglerar formen för bebyggelsen men lämnar innehållet oreglerat.
81