6 7 8 Egenskaper i bebyggelsestrukturen, natur och kulturmiljön i stort

Utbud av handel i grannkommun X X Utbud av handel utanför tätorten X Utbud av handel i city X X Utbud av handel i bostadsområden X X Svaga gruppers tillgänglighet till handel Tillgänglighet med koll X X X Tillgänglighet till fots X X X Tillgänglighet med cykel X X X Trafikarbete X X X Fossila bränslen X X X Luftförorening X X X Buller X X X Arbetstillfällen X Prisbild X

Detaljplaneområdets kvalitativa egenskaper

Naturmiljön X X X Kulturmiljön X Landskapsbild X X Funktionsblandad bebyggelse X Estetisk utformning X X Tillgängligt för funktionshindrade Trafikolyckor X Trygghet

Att intressena tas upp innebär oftast att de nämns i en mening eller kort stycke av typen:

” Den goda kollektivtrafikförsörjningen gör etableringen tillgänglig med andra färdsätt än bil även för regioninvånare”.

”Genom att anläggningen etableras i en sektor som saknar extern handel kommer det totala trafikarbetet att minska genom att invånarna inte behöver åka till etableringar längre bort”.

”Illustrationen visar gång- och cykelvägar som avses byggas ut i takt med utbyggnaden av kvarteren.”

”Nya busshållplatser föreslås utmed x-vägen.”

”I det avtal som upprättats förbinder sig parterna att utveckla X till ett attraktivt område /.../.”

”Mark mellan parkeringsytor och entréer anordnas så att full tillgänglig- het för rörelsehindrade kan uppnås.”

Beslutsunderlagens kvalitet 67

Tydliga prioriteringar av allmänna intressen

Nedan ser vi att kommunernas prioriteringar spänner från att tydligt handla om att skapa arbetstillfällen till att bibehålla och utveckla en traditionell funktionsblandad stad: Fall 1 2 3 4 Funktionsblandad stad som skastimulera cykel och gångtrafik samt ge socialt god miljö Nytt stadsdelscentra som också ska vara regional handelsplats Utöka etablerat volymhandelsområ de Utveckla ny stadsdel Omvandling av kasernområde till ny centrumnära stadsdel Högt resande med spåbunden kollektivtrafik Precisering av handel för att inte utarma centrumhandeln Flytta ut volymhandel från centrum Ej bygga externa handelsområden Nyttja gjord infrastrukturinveste ring genom att bygga tätt och funktionsblandat runt station Regionalt handelscentrum Fall 5 6 7 8 Arbetstillfällen Stormarknad i stadsdelssektor där sådan saknas

Levande centrum Arbetstillfällen

Regionalt handelscentrum Minska inköpsresandet Kompletterande externhandel Stimulera ökad gränshandel Regionalt inflöde i st f utflöde av kunder

Tydliga avvägningar av allmänna intressen

För att det ska vara möjligt att väga intressen mot varandra måste de definieras och beskrivas och konsekvenserna utredas. Det är av central betydelse för att kunna visa den förväntade nyttan av planförslaget. Vi har tidigare sett att konsekvensutredningarna på ett ganska otroligt sätt kommer fram till att stora handelsetableringar vare sig kommer att påverka handels- strukturen eller trafiken på ett negativt sätt från allmän synpunkt – ofta redovisas till och med positiva effekter.

När det gäller de avvägningar som PBL förutsätter att kommunerna ska göra, kan man kort och gott konstatera att sådana i stort sett lyser med sin frånvaro i planhandlingarna: Fall 1 2 3 4 God stadsmiljö med hög tillgänglighet viktigare än externetablering av volymhandel Fall 5 6 7 8 Jobb viktigare än regional samordning Jobb viktigare än riksintresse för naturvård

Frånvaron av avvägningar gäller speciellt i den fråga som lyfts fram i PBL:s portalparagraf; vikten av att beakta svaga gruppers intressen gentemot ekonomiskt starka enskilda exploateringsintressen. Här är påverkan på omkringliggande handel en central faktor, som lätt inses av en enkel historisk återblick. Desto mer utglesad butiksstrukturen blir, desto sämre blir situationen för billösa grupper och individer oavsett om de är konsumenter eller handelsanställda. Och forskning visar ganska entydigt att längre avstånd leder till ökad bilanvändning, ökad användning av ändliga resurser och ökade utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser. Men till- gänglighet och minskade bilresor i kombination med god och varierad stadsmiljö är det bara en av kommunerna som tydligt verkar för.

Kommentar:

Även om det formellt är beslutsfattarna i kommunerna som ska göra en samlad bedömning av detaljplanernas konsekvenser och göra avvägningar mellan olika allmänna intressen när det finns genuina konflikter, präglas beslutsunderlagen av att det är tjänstemän och konsulter som formulerat den samlade bedömningen och avvägningen. Det är också så att det är tjänstemän som formulerat förslaget till beslut att antaga detaljplanen.

Ett genomgående drag i de åtta undersökta fallen är att avvägningarna mellan olika allmänna intressen är otydligt formulerade. Det finns i inget fall ett särskilt avsnitt som redovisar gjorda och/eller möjliga avvägningar och prioriteringar. Genom att man i mycket ringa utsträckning - oftast aldrig - beskriver hur planen berör människor och grupper ges före- ställningen att planen är neutral. Följden blir att berörda, politiker och allmänhet, liksom andra fackmän, måste ägna stor möda och ha goda kunskaper om samband planutformning – funktion/användbarhet – konsekvenser för att de ska kunna värdera påverkan på enskilda och allmänna intressen.

Detta förhållande kommer till uttryck i att samråden heller inte i någon väsentlig omfattning handlar om konsekvenser av de aktuella handels- etableringarna för t.ex. billösas tillgänglighet till livsmedelsbutik, stan- darden på kollektivtrafiken till etableringarna från olika delområden i

Beslutsunderlagens kvalitet 69

staden och kommunen, möjligheter för personer med nedsatt rörelseför- måga att använda området, tryggheten på gång- och cykelvägar till och från området.

Istället är det förhållanden på aggregerad nivå som i huvudsak behand- las i samråden: trafikarbetet, luftföroreningar, konkurrensen samt i ett par fall bebyggelsestrukturen i stort. Det har sin troliga förklaring i att dessa aspekter är dåligt utredda. Som framgått tidigare har påpekanden i remis- serna inte förbättrat beslutsunderlagen i dessa avseenden.

Då detaljerade aspekter på detaljplanerna tas upp i samråden handlar det ofta om avvägningar mellan olika förhållanden i trafikmiljön (konflikter mellan förbifartstrafik och säker passage för gång- och cykeltrafikanter, mellan industrins transporter och flödet av bilburna kunder), planerad bebyggelse och natur- eller kulturlandskap etcetera. Här har samråden höjt kvaliteten i flera av fallen. Det gäller speciellt utformningen av trafiksystemet med avseende på trafiksäkerhet och kapacitet.

71

Slutsatser

I det följande återkopplas till syftet med undersökningen som är

• att analysera och bedöma kvaliteten på beslutsunderlag för ett urval större handelsetableringar med extern respektive intern lokalisering,

• att redovisa hur avvägningen mellan olika intressen gjorts och hur tungt de olika intressena vägt vid denna avvägning samt

• att redovisa hur översiktsplanen och eventuell handelspolicy hanterats i detaljplanen.

Syftet kopplas samman med den presenterade modellen för hur en ”lagreform” kan lyckas och misslyckas. En lyckad lagreform kräver att lagen leder till att önskvärda processer leder till en önskvärd detaljplan. Misslyckande kan ske antingen genom att det inte uppstår relevanta planeringsprocesser eller att kommunerna planerar på sätt som leder till icke önskvärda detaljplaner:

Lag/reform

Lag/reform

Verknings-

modellen Önskadeeffekter

Verknings-

modellen Önskadeeffekter satte igång

satte igång

som ledde till

som inte ledde till Lag/reform Verknings- modellen Önskade effekter satte inte igång som skulle lett till

Mellankommunal samordning

PBL föreskriver tydligt att det är av nationellt intresse att kommuner sam- ordnar sin planering när projekt får effekter i flera kommuner. Det kan ske genom regionplan eller vid de obligatoriska samråden i detaljplaneproces- sen som PBL föreskriver.

Fallen visar entydigt att det är vanligt att grannkommuner befarar negativa effekter på handel både i centrum, bostadsområden och glesbygden i kom- munen och uttrycker det redan tidigt i planprocessen. Länsstyrelsen har att verka för kommunal samordning och påpekar också ofta att sådan måste genomföras. Vare sig missnöjda grannkommuner eller agerande från läns- styrelserna har fått den detaljplanerande kommunen att ändra på något; det har i inget fall lett till att projekt läggs ned, minskas eller omlokaliseras. Och i inget fall har länsstyrelserna valt att överpröva kommunens beslut att anta planen. Inte heller har grannkommunerna överklagat till regeringen.

Regionplan eller regionplanering nämns inte i något av de åtta fallen, trots att två av storstadsregionerna ingår i områden där det finns organisa- tion för detta. Förklaringen är enkel; självstyrande kommuner med plan- monopol samverkar inte om planfrågor där de konkurrerar med varandra om boende (skattekraft) och verksamheter (jobb).

Med en återkoppling till modellen över ”reformmisslyckanden” kan man säga att PBL satte igång momentet samråd i planeringsprocessen; men det ledde inte till önskad samordning.

Med tanke på knappa 60 års misslyckande bör lagstiftaren fundera över om den önskade samordningen inte bör ske på annat sätt. PBL är i denna fråga helt enkelt baserad på naiva föreställningar om verkligheten. Det som inte fungerade på 1950-, 1960 och 1970 talen, då de funktionella regionerna var betydligt mindre och i huvudsak baserade på arbetspend- ling, fungerar givetvis inte bättre när regionerna växer ut över betydligt fler politiska och administrativa gränser och de funktionella sambanden blir allt mer komplexa. Självstyrande kommuner med planmonopol i kombination med en utveckling mot allt större funktionella regioner och politiska målsättningar om ”regionförstoring” går helt enkelt inte ihop med PBL:s huvudidé att styra lokaliseringen av bl.a. stora handels- etableringar.

Regionplaneinstitutet har i praktiken endast fungerat för att påverka bebyggelsestrukturen i Stockholmsregionen. Orsaken är att man där integrerade verksamheten i landstinget och på så sätt fick institutionell kapacitet och ekonomiska möjligheter.