Under perioden 1950 – 1975 byggdes en ny centrumstruktur i svenska städer. City ”sanerades” för att möjliggöra storskalig handel i centrumvaru- hus. Det innebar utbyggnad av matarringar och parkeringshus samt om- vandling av ”Storgatan” till gågata. Parallellt skedde en utbyggnad av förorter kring ett centrum eller ett ”torg”. Centrumvaruhusens kraftiga tillbakagång startade redan 1980 och har pågått sedan dess. Den negativa utvecklingen i förorts- och stadsdelscentras handelsutbud började något senare. Inte ens storstadsområdenas folkrika förortscentra har klarat sig från utslagning. Idag kan vi konstatera att det mycket medvetna stadsbygg- nadskoncept som tillämpades i både stora och små städer i hög grad miss- lyckats med att skapa god tillgänglighet till service i stadsdelscentra. Under samma period har ”stormarknader” och ”trafikbutiker” gått motsatt väg. Och inget pekar mot att denna utveckling kommer att avta så länge rådande trend fortgår. Det innebär att volymhandel och livsmedelshandel kan för- väntas fortsätta sitt uttåg ur stadskärnan och stadsdelscentra, medan
Beslutsunderlagens kvalitet 37
centrum får ett ökat inslag av övrig handel och omvandling av lokaler till andra centrumändamål.
När det gäller större handelsetableringar är det givetvis så att andra kommuner berörs – oavsett om etableringen sker i centrum eller periferin. PBL:s krav på mellankommunal samordning handlar om att den detalj- planerande kommunen ska ta hänsyn till ”grannarna”. Det är precis samma avvägning mellan allmänna intressen som ska göras som kommunen är skyldig att beakta i den egna kommunen, det vill säga nyttan ska vara större än skadan på motstående intressen. Av beslutsunderlagen är det tydligt att problemen med att förutse och värdera den egna nyttan mot skadan i grannkommunerna är stora. Inget av beslutsunderlagen kan sägas ha hög kvalitet i detta avseende – oavsett om handelsutredning tagits fram eller om konsekvenserna bedömts på annat sätt.
Utredda konsekvenser Fall 1 2 3 4 Handel Handelsutredning (Ja) Strategi Ja Ja Nej Utbud av handel i grannkommun Ja Ja Utbud av handel utanför tätorten Ja Nej Ja Utbud av handel i city Ja Ja Negativt Ja Utbud av handel i bostadsområden Ja Ja Ja Utbud av handel i stadsdel/sektor Ja Ja Nej Konsumentpris Konkurrens Ja Arbetstillfällen
Utredda konsekvenser Fall 5 6 7 8 Handel Handelsutredning Ja Beräknade effekter av omsättningen i handeln Ja Som unerlag för strukturplan för handel i industri- område Ja 1996 Ja Utbud av handel i grannkommun I viss mån, men mycket generellt Ja Uttryckt som ”konsumtionsunde rlag” Utbud av handel utanför tätorten Nej Påverkan på etablerad gränshandel Utbud av handel i city Nej Utbud av handel i bostadsområden Nej Utbud av handel i stadsdel/sektor Ja Den primära inriktningen Konsumentpris Ja Ja Ja Konkurrens Ja Ja Ja 1996 Ja Arbetstillfällen Ja
Det är enbart i Fall 5 som detaljplanen har det tydligt uttalade syftet att förstärka tätortens redan starka roll som regionalt handelscentrum. Motiven är tre: det är en viktig bransch som skapar jobb, den leder till lägre konsu- mentpriser och den gör det möjligt att stoppa ett utflöde av handel från kommunen och regionen till externetableringar i omkringliggande region- centra. De negativa konsekvenserna är man medveten om, men det görs ingen kvantifiering eller annan konsekvensanalys av hur befintlig handel och sysselsättning påverkas. Fall 8 är en utökning av ett renodlat externt gränshandelsområde, med det uttalade syftet att skapa jobb.
Fall 1 och 2 har också de som strategi att attrahera regionala kunder. Handelsutredning i Fall 2 visar momentana stora negativa effekter på såväl detalj- som sällanköpshandel i kommunen och i grannkommunerna. Fram till år 2010 förväntas dessa negativa effekter ha försvunnit till följd av be- folknings- och konsumtionstillväxt. Hur dessa butiker ska överleva under tiden redovisas ej. Någon mer precis redovisning av den egna nyttan och negativa konsekvenser i den egna kommunen eller grannkommunerna finns ej redovisad i fall 1.
Reglering av handelsändamål i detaljplan används enbart i fall 3. Syftet är att förstärka centrum i dess roll som handelsplats för övrig handel. Medlet är att precisera handelsändamålet i externområdet till livsmedel och
skrymmande varor. Anläggningen har bedömts få små eller inga effekter på bostadsnära handel och glesbygdshandel.
I Fall 4 finns ingen utredning av handelns konsekvenser. Syftet i Fall 6 är att skapa balans i inköpsresandet; anläggningen bedöms svara mot kundut-
Beslutsunderlagens kvalitet 39
flödet i närliggande stadsdelar. Detaljplanen medger livsmedelsförsäljning i det före detta industriområdet, tvärt emot bedömningar i handelsutredning och strukturplan att inte tillåta dettaför att inte utsätta närliggande torg och bostadsnära butiker för sådan konkurrens att de hotas.
Det sjunde fallet syftar också till handel i industriområde. Genom att inte medge livsmedelsförsäljning i tre tidigare detaljplaneändringar har kon- kurrensen med centrum, bostadsnära handel och handel i glesbygd och kranskommuner ansetts bli små. Genom att utveckla området i stället för ett i översiktsplanen planerat område som utgör nollalternativ, blir inte kon- kurrensen i sällanköpshandeln större. I den aktuella planändringen tillåts livsmedelsförsäljning efter ny handelsutredning, som kommer fram till att den aktuella flytten av en livsmedelshall från centrum till området kommer att få ringa konkurrenseffekt.
Pris är ett viktigt allmänt konsumentintresse. Och konsumentpriserna är högre i Sverige än genomsnittet i Europa, på livsmedel t.ex. 16 procent högre än i Tyskland. Lågprisbutikernas andel växer i Sverige men är lägre än i många andra Europeiska länder.10 En viktig del av
planeringsunderlaget borde ha varit en redovisning av förväntade effekter på konsumentpriserna. Det finns inte i något fall, men nämns som argument i fallen 5, 6 och 8.
Materialet ger heller inte en bild av att kommunerna mer än i ett fall uttalat värderar den egna nyttan av antal arbetstillfällen högre än effekter på butiksstrukturen i den egna eller i grannkommunerna. Detta trots att
handeln i den snabba omvandlingen av samhället mot tjänster och konsu- mtion är en allt viktigare bransch som skapar jobb i kommunerna; och arbetstillfällen måste uppfattas som en högt prioriterad allmän nytta.
Kommentar:
Det är av beslutsunderlagen uppenbart att det är handelsintressen som motiverar detaljplanläggningen och att kommunerna när de påbörjat processen inte söker utredningsresultat som talar mot projektet. Några allvarliga nackdelar från allmän synpunkt, såsom butiksnedläggningar, bedöms inte uppstå, inte heller några stora fördelar i form av nya arbets- tillfällen eller lägre konsumentpriser.
Alla åtta fallen tillåter handel med livsmedel. I tre fall innebär det avsteg från tidigare strategi i plan och program att förhindra sådan utveckling för att inte konkurrera ut i första hand bostadsnära livsmedelsbutiker. Det är svårt att av utredningarna förstå varför hotet försvunnit – särskilt mot bakgrund av den snabba utvecklingen mot färre och större butiker över hela riket.
Det faktum att andelen lågprisbutiker är högre i EU än i Sverige innebär inte att dessa länder har högre andel handel i externa lägen. Tvärt om finner man att stormarknader, stora livsmedelshallar och lågprisbutiker är mer integrerade i bebyggelsestrukturen. Tre av fallen har planlagts enligt den principen.
Strukturomvandlingen inom Svensk handel går mot större kedjor som är både grossister och detaljister. Ingen av detaljplanerna har haft som syfte att nya lågprisaktörer ska komma in i kommunen. Översiktsplaner och
10
Nordic Food Markets – a taste for competition. Konkurrensverket, Pressinformation 2005-12-13.
handelsstrategier ger inte en bild av att kommunerna verkar proaktivt för att öka konkurrensen genom att erbjuda bra lägen som samtidigt ger konsumeter god tillgänglighet även utan bil. Man kan heller inte säga att kommunerna visat att de av allmänna skäl verkar för att förhindra kon- kurrens som riskerar att leda till utslagning av exempelvis bostadsnära handel.
Utredningar av den mellankommunala konkurrensen lyser i stort sett med sin frånvaro i underlagsmaterialet. Att mindre kommuner, tätorter och glesbygd utarmas på handel genom att de större kommunerna och tätorter- na drar till sig kunder från dessa är ett problem som berörs, men det får inga konsekvenser för planläggningen. Sannolikt beror det på att kampen om köpkraft och jobb outtalat fortfarande är viktigare. 11