4. Miljöledningsmodellen reser och översätts till statsförvaltningen
4.1 Miljöledningsprojektet – bakgrund, genomförande och resultat
4.1.1 Bakgrund till miljöledningsprojektet
Idag har cirka 220 statliga myndigheter regeringens uppdrag att införa ett miljöledningssystem i sin verksamhet132. De första 25 myndigheterna, de s.k. ”pilotmyndigheterna” fick regeringens uppdrag i slutet av 1996 att inleda arbetet med att införa miljöledningssystem i verksamheten. Det uttryckta syftet med de in- ledande uppdragen var att skapa erfarenheter av hur miljöledning bäst borde införas inom statsförvaltningen.133 Därefter har regeringen kontinuerligt fattat beslut om att ytterligare myndigheter ska införa miljöledningssystem vilket lett till att i princip alla134 statliga myndigheter idag har ett miljöledningsuppdrag, inklusive regerings- kansliet135.
Som bakgrund till det statliga miljöledningsprojektet har den vision angetts som presenterades i regeringsförklaringen 1996 om att Sverige skulle bli ett föregångsland i strävan mot en ekologiskt hållbar utveckling136. I det delbetänkande från Miljö- vårdsberedningen som låg till grund för miljöledningsbesluten hänvisar man till denna vision som en utgångspunkt för sitt förslag om att ge myndigheterna i upp- drag att införa miljöledningssystem137. När pilotmyndigheterna fick sina miljö- ledningsuppdrag angav regeringen via Miljödepartementet också visionen om en ekologiskt hållbar utveckling som grund för beslutet. Genom miljöledningsprojektet skulle statsförvaltningen komma att utgöra ett miljöföredöme i samhället:
”Regeringen anger i Regeringsförklaringen (1996-09-17) att stats- förvaltningens miljöarbete skall utvecklas till att vara ett föredöme. Förslag, beslut och åtgärder i statsförvaltningen som kan påverka miljö och resurs- hushållning bör utformas så att de medverkar till en långsiktigt hållbar samhällsutveckling.”138
I statsförvaltningen skulle miljöledningssystem utgöra modellen för miljöarbetet, enligt regeringen. Redan i en tidigare rapport till regeringen hade även Statskontoret
132 Naturvårdsverket, 2007a, Internet. 133 Regeringsbeslut, 1996-12-09.
134 Av de totalt 478 statliga myndigheterna utgörs nästan hälften av regionala och lokala myndigheter inom olika områden. Av de 478 statliga myndigheterna är 53 Tingsrätter, 35 Universitet och högskolor, 23 Länsrätter, 22 Lantmäteriverk, 21 Länspolismyndigheter, 21 Länsstyrelser, 20 Länsarbetsnämnder, 8 Arrende och hyresnämnder, 8 Riks och landsarkiv, 6 Allmänna pensionsfonder, 6 Hovrätter, samt 4 Kammarrätter. Om dessa dras ifrån de totalt 478 blir differensen cirka 250 st. (Statskontoret 2007, s. 3)
135 Regeringen, 2008a, Internet. 136 Regeringsförklaring, 1996-09-17. 137 SOU 1996:112.
59
konstaterat att myndigheternas tillämpning av miljöpolitiken kunde vitaliseras om miljöledningssystem infördes i verksamheten:
”ett anammande av idéerna kring miljöledningssystem, analogt med vad som sker i näringslivet, jämte ett väl avvägt förändringstryck från statsmakternas sida skulle ’blåsa liv’ i tillämpningen av denna paragraf139 och andra miljö- paragrafer och även därutöver leda till miljövinster”140.
Enligt Statskontoret motiverades idén om införande av miljöledningssystem i myndigheterna av att förvaltningen ansågs ha hamnat efter den utveckling som skett både i företagen och i andra organisationers miljöarbete. Tillämpningen av miljöledningssystem ansågs ha varit en framgångsfaktor i dessa organisationers miljöarbete.141 Regeringen tog fasta på att statsförvaltningen hamnat efter andra aktörer i samhället vad gällde att arbeta för en hållbar utveckling:
”I syfte att uppnå en hållbar utveckling behöver statens arbete utvecklas och samhällssektorernas ansvar för miljön tydliggöras”142.
Efter Statskontorets rapport gav regeringen Miljövårdsberedningen143 i uppdrag att föreslå ”konkreta åtgärder för att nå en hållbar samhällsutveckling”144. Regerings- uppdraget gavs i syfte att ge regeringen förslag på hur de kunde integrera och styra ”frågan om miljöansvar och miljöhänsyn” i samhällssektorerna145. Miljövårdsbered- ningens uppdrag beskrevs mer specifikt som att utreda:
”Möjligheten att utveckla system i analogi med den tillämpning som nu sker i svensk industri av EUs förordning om frivillig miljörevision”146.
För att hitta arbetssätt för att arbeta med hållbar utveckling i statsförvaltningen vändes således blicken mot de företag som uppfattades ha kommit längre i sitt miljö- arbete, och som därmed kom att utgöra föredöme för förvaltningens eget sätt att
139 Den paragraf som åsyftas är 5 § i den tidigare verksförordningen (1987:1100). I denna paragraf stadgades att: ”Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs på den. Därvid skall beaktas de krav som ställs av hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken.”
140Statskontoret, 1995, s. 4.
141 Statskontoret, 1995, SOU 1996:112. 142 Regeringsbeslut, 1996-12-19.
143Miljövårdsberedningen har sedan 1968 och i olika sammansättningar fungerat som regeringens råd i aktuella eller framtidsrelaterade frågor med miljöanknytning (Regeringen, 2008b, Internet) I den här refererade SOU:n från Miljövårdsberedningen (1996:112) deltog elva ledamöter med funktioner såsom riksdagsledamot, biolog, statskonsulent, vice riksbankschef, generaldirektör och miljörevisor liksom representanter från beredningens kansli, såsom dåvarande kanslichefen, numera generaldirektören för Naturvårdsverket. (SOU 1996:112)
144 SOU 1996:112. 145 Ibid.
60
arbeta med miljöfrågor. Statsförvaltningen bedömdes med sin omfattning liksom sina olika roller och uppgifter vara ”en central aktör i utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle” medan ambitionsnivån bedömdes ha varit relativt låg och därför behövde höjas betydligt. 147 Miljövårdsberedningen menade i sin redovisning av upp- draget till regeringen att integrering av miljöhänsyn i styrningen av alla verksamheter var en framkomlig väg. Detta då en ekologiskt hållbar samhälls- utveckling ansågs kräva en ”effektiv och miljöanpassad användning av alla resurser, såväl naturresurser som mänskliga och ekonomiska resurser” 148.
Genom att införa miljöledningssystem i myndigheterna kunde miljöhänsyn och resurshushållning integreras i den ordinarie verksamheten, enligt Miljövårds- beredningen. För att möjliggöra att miljöarbetet skulle bli naturligt integrerat i myndigheterna förutsattes miljöarbetet ”ha tydliga riktlinjer och mål, klargjorda ansvarsförhållanden och rutiner för uppföljning och redovisning”, vilket erbjöds i miljöledningsmodellen149. Miljövårdsberedningens argument för att införa miljö- ledningssystem i myndigheterna har även återkommit senare från regeringshåll:
”Som verktyg för att integrera hänsyn till ekologiskt hållbar utveckling i den statliga förvaltningens arbete används miljöledningssystem. Dessa innebär systematiserat miljöarbete, tydliga riktlinjer och mål i bl.a. centrala styrdokument, klargjorda ansvarsförhållanden och rutiner för uppföljning och redovisning.”150
Liknande formuleringar har också återkommit i regeringens miljöledningsuppdrag till myndigheterna151. Redan när regeringen fattade det första beslutet om miljö- ledningsuppdrag angavs att pilotprojektet förväntades skapas värdefulla erfaren- heter som senare skulle kunna tillämpas i miljöledningsarbetet i alla myndigheter ”och därmed uppnå målet att staten skall vara ett föredöme på miljöområdet.”152
147 SOU 1997:145, s. 6.
148 SOU 1996:112, s. 11. 149 SOU 1996:112, s. 36.
150 Regeringens proposition, 1997/98:145, s.158.
151 Exempel på en liknande formulering återfinns i Regeringsbeslut, 2001-07-12: ”För att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling behöver myndigheternas miljöarbete utvecklas. Detta kan åstadkommas genom att miljöledningssystem införs, vilket innebär att miljöhänsyn och resurshushållning integreras i den ordinarie verksamheten.
61
Genom införandet av miljöledningssystem förväntades miljöarbetet på departe- menten och i myndigheter utvecklas genom bättre systematik och organisering. Som en följd skulle miljöfrågorna:
"bli en naturlig del av det dagliga arbetet inom regeringskansliet och myndigheterna, på samma sätt som man i dag tar ekonomiska hänsyn.”153
I den bakgrundsbeskrivning till miljöledningsprojektet som jag framställde ovan kom idén om att arbeta för en hållbar utveckling i statsförvaltningen att materiali- seras genom regeringsbesluten om att införa miljöledningssystem i myndigheterna. Genom det systematiska arbetssätt som miljöledningsmodellen erbjöd förväntades miljöhänsyn integreras och bli en naturlig del i förvaltningens verksamhet, precis som den uppfattades ha blivit i företagen. De översättningsprocesser som ägde rum och som ledde till besluten om införande av miljöledningssystem i myndigheterna kan illustreras enligt figur 4.1 nedan.
idé objekt handling
Styrning av hållbar Miljöledningssystem Regeringsbeslut om införande utveckling (PDCA-cykeln) av miljöledningssystem i genom integrering statsförvaltningen
av miljöhänsyn i all verksamhet i myndigheterna
Figur 4.1 Regeringens översättning av idén om att uppnå en hållbar utveckling till införande av miljöledningssystem.
Källa: Bearbetning efter Czarniawska och Joerges, 1996, s. 46.