Ideologisk kontroll och begränsat lärande

Ovan har jag beskrivit hur ISO 14001-standarden kommit att fungera som regelverk för miljöledningsarbetet i statsförvaltningen, under påverkan av externa aktörer. Tidigare beskrev jag hur miljöledningsmodellens resa in i statsförvaltningen skedde under inflytande från dominerande idéer i styrningen av förvaltningen, inte minst den etablerade målstyrningsidén för decentraliserad styrning. Ett sätt att beskriva miljöledningsprojektet och de översättningar av miljöledningsuppdragen och konstruktioner av miljöfrågor som jag beskrivit i kapitel fyra till sju är i termer av ”ideologisk kontroll”663_{. Aktörer utövar ideologisk kontroll genom att utifrån sina} idéer om hur verkligheten ser ut och vilken utveckling och handling som är lämplig påverka organisationsideologin664_{. Jag vill nu diskutera vilken roll som kan} tillskrivas miljöledningsmodellen i den ideologiska kontroll som skett i myndigheternas översättning av miljöledningsuppdragen, och som därmed skapat förutsättningar för olika tolkningar av miljöfrågor.

661 _{Se exempelvis Hajer, 1995, Anshelm, 2002a, Linderström, 2002.} 662 _{Brunsson och Jacobsson, 2000b, s. 171.}

663 _{Czarniawska-Joerges, 1988, Czarniawska och Joerges, 1996.} 664 _{Czarniawska och Joerges, 1996.}

183

Den ideologiska kontrollen kommer till uttryck i exempelvis utbildning, påbjudna arbetssätt, och ritualer av olika slag665_{. I avhandlingen har jag studerat dessa typer av} aktiviteter i myndigheterna. När ISO 14001-standarden fått en viktig roll i miljöled- ningsprojektet har den samtidigt utgjort en del av den ideologiska kontrollen i miljö- ledningsarbetet och de översättningar av miljöledningsuppdragen i myndigheternas miljöarbete som ägt rum. Det har hävdats att tänkandet måste kontrolleras för att kontrollera handling, liksom att inflytandet från formella organisatoriska strukturer och roller inte ska underskattas666_{. I mina studier har den ideologiska kontrollen} illustrerats i utbytet av erfarenheter i miljöledningsarbetet, som utgått från PDCA- rationaliteten. Ett uttryck för den ideologiska kontroll som framkommit i studierna är de slutsatser som Naturvårdsverket667 _{dragit utifrån de utvärderingar av miljöled-} ningsarbetet som genomförts. De integreringsproblem som identifierats liksom att indirekta miljöaspekter, dvs. miljöfrågor i relation till kärnverksamheten, varit svåra att hantera i myndigheterna har tolkats som implementeringsproblem, utan att PDCA-rationaliteten i miljöledningsmodellen har ifrågasatts. När miljölednings- modellen institutionaliserats som idé för miljöstyrning i statsförvaltningen har sam- tidigt ett begränsat lärande skett utifrån de resultat som uppnåtts. Det organisa- toriska lärandet har varit av den karaktär som beskrivits som ”single-loop- learning”668_{, dvs. handling och resultat har fokuserats men miljöledningsmodellen} har inte ifrågasatts trots att resultat uteblivit. Därmed har idén om integrering av miljöhänsyn enligt miljöledningsmodellens systematik istället reproducerats över tid.

Motsvarande tolkningsmönster har setts i tidigare studier av målstyrningspraktik i statsförvaltningen, som när idén visat sig inte fungera lett till förslag om mer ut- bildning och utveckling av praktiken669_{. Tilltron till målstyrning som idé har tidigare} beskrivits som både stark och tilltalande trots att det visat sig vara svårt att uppnå de förtjänster som tillskrivs den, i form av ökad effektivitet och integrering av mål i verksamheten670_{. Tilltron till miljöledningsmodellen målstyrningsrationalitet över tid} tycks därmed inte vara unik. Ett slags ”låtsasstyrning”671 _{har i tidigare forskning om} statsförvaltningens styrning beskrivits i form av att det administrativa styrsystemet fokuserats på bekostnad av långsiktiga och strategiska diskussioner om mål. Miljö- ledningsmodellen som sådan har också kritiserats för den kunskapssyn den bygger på, vilken befarats leda till ett begränsat organisatoriskt lärande och dialog kring miljöfrågor672_{. Det begränsade lärandet i miljöledningsprojektet har kommit till} uttryck i mina studier. I miljöledningspraktiken har de utbyten av erfarenheter som

665 _{Czarniawska och Joerges, 1996.} 666 _{Czarniawska-Joerges, 1988.} 667 _{Naturvårdsverket, 2004, 2006b.} 668 _{Argyris, 1992, s. 8.}

669_{Jacobsson & Sundström, 2001, Sundström, 2003.} 670 _{Rombach, 1991.}

671 _{Jacobsson, 2001.}

184

skett utöver årliga redovisningar utgjorts av möten i miljöledningsnätverket och det ovan beskrivna inflytandet från ISO 14001. Incitament liksom lärande utanför PDCA- cykeln har som en följd varit begränsade.

Sammantaget tycks få eller inga kritiska röster mot miljöledningsidén som sådan vunnit gehör och påverkat de dominerande översättningarna över tid. Istället har miljöledningsidén blivit en institutionaliserad styridé i förvaltningens miljöarbete över tid. Det kan också ses som ett exempel på att de metoder som ska leda till mål ofta blir viktigare än själva målet vilket gör att en metod fortsätter användas även om effekterna inte uppnås673_.

Frågan kan ställas vilken aktör som haft incitament att ifrågasätta miljölednings- praktiken. Från den politiska nivån hade man före initierandet av miljölednings- projektet svårigheter att uppnå legitimitet för det egna miljöarbetet i förvaltningen. Ledningsgrupperna i myndigheterna har å sin sida uttryckt att de inte upplever någon efterfrågan på resultat i miljöarbetet. Naturvårdsverket i sin tur utför de miljö- ledningsuppdrag de fått av regeringen, vilket innebär att främja miljölednings- arbetet. Naturvårdsverket är dessutom certifierade enligt ISO 14001 och har därmed institutionaliserat PDCA-cykelns rationalitet i den egna styrningen. Miljösam- ordnarna slutligen har till uppgift att arbeta med utveckling av miljölednings- systemet i den egna myndigheten. Få incitament tycks därför finnas för att föra kri- tiska diskussioner om lämpligheten i metoden hos de aktörer som är närmast be- rörda i miljöledningsarbetet. Tecken framkom dock i miljöledningsnätverket på att vissa miljösamordnare försöker gå bortom de dominerande direkta miljöaspekterna, som avfallshantering, för att istället verka för miljöanpassning av kärnverksamheten i myndigheten, om än inom ramen för miljöledningsmodellens rationalitet. I en av myndigheterna i ledningsgruppsstudien framgick också att miljöarbetet koncentre- rades på kärnverksamheten.

Ett annat uttryck för ideologisk kontroll i form av ett påbjudet arbetssätt framkom i Vägverket i form av det nya ledningssystemet där den omfattande Styrhandboken beskrev hur effektivitet skulle uppnås i verksamheten genom målstyrning med kunden i centrum. Till ledningssystemet i Vägverket knöts också styrkort och omfatt- ande mål och mått, där miljöfrågor utgjorde ett av flera områden som gjordes styr- bart genom PDCA-rationaliteten. Mer specifikt inriktat på ISO 14001-standarden har ideologisk kontroll skett i miljöledningsprojektet genom utbildning av interna revi- sorer, externa och interna revisioner, och uttolkningar av standardens krav. I Väg- verket har det som framgick i kapitel fem varit ”systemmänniskorna” som skapat ledningssystemet utifrån ISO 14001 och andra standarder, vilket illustrerar hur den ideologiska kontrollen kom till uttryck i en särskild profession som skapar och upp- rätthåller ledningssystem. En sådan professionalisering har i tidigare forskning setts som en förstärkande kraft i kritiskt ifrågasättande av dominerande styrpraktik, vilket beskrivits som en ”kompetensfälla”, där en kompetens får ett dominerande

673 _{Czarniawska, 2005b.}

185

inflytande över utvecklingsprocessen och samtidigt allt färre incitament till förändring över tid674_.

Genom det gemensamma ledningssystemet i Vägverket kan en normalisering675 av miljöfrågor sägas ha ägt rum i styrningen av verksamheten, där ISO 14001 utgjort en av tre ledningsstandarder. I ledningsgrupper liksom i miljöledningsnätverket framkom en liknande tendens att integrera miljöledningsuppdraget i övrigt arbete med standardiserade ledningssystem. I Vägverket kom det gemensamma lednings- systemet även till uttryck i gemensamma mått för alla mål i verksamheten för att möjliggöra enhetlig styrning i verksamheten genom uppföljning och kontroll. Miljöfrågor blev därmed styrbara, likt andra frågor i verksamheten. Samtidigt för- stärks bilden av den standardiserade styrningens betydelse för uppfattningen av miljöfrågor, under inflytande av den ideologiska kontroll som tillämpningen av stan- darder innebär. Den ideologiska kontroll som utövats i miljöledningsarbetet kan även beskrivas som en kolonisering676 _{där PDCA-cykelns rationalitet har stått} ohotad. Utifrån studierna finns anledning att uppmärksamma hur den ideologiska kontrollen utifrån målstyrningsidén och ISO-14001 kommit att påverka vad som blivit miljöfrågor liksom hur de kommit att konstrueras under inflytande av de verktyg som tillämpats, vilket jag för en fördjupad diskussion om i nästa kapitel.

I spåren av den ideologiska kontroll som jag beskrivit i miljöledningsprojektet kan ett begränsat lärande sägas ha skett. När miljöledningsmodellen institutionaliserats som idé för miljöstyrning i statsförvaltningen kan denna institutionalisering också sägas ha bidragit till att den problembild som framträtt inte lett till att idén ifrågasatts. De översättningar av utvärderingar som gjorts av miljöledningsarbetet i myndigheterna har dominerats av att mer satsningar på införandet av miljöled- ningsmodellen har framhållits som lösningar. Därmed har idén om integrering av miljöhänsyn enligt miljöledningsmodellens systematik istället reproducerats över tid. I nästa avsnitt diskuterar jag hur mätbarhet lett till en integreringsparadox i miljöled- ningsarbetet.

8.4 Mätbarhet och integreringsparadox – miljöledning och kärnverk-