5. Införande av miljöledningssystem i Vägverket
5.2 Översättningar av miljöledningsuppdraget i Vägverket
5.2.5 Betydelsen av externa referenser
Parallellt med att miljöledningsuppdraget översatts till införande av ISO 14001 i Vägverket och att den standardiserade styrningen kommit att utgöra ett centralt översättningstema har även externa referenser blivit viktiga i miljöledningsarbetet. Nedan presenterar jag de externa referenser i form av företaget som förebild liksom externa granskares bedömningar. I det föregående avsnittet såg vi också hur managementkonsulter och ISO 14001 standarden i sig utgjorde en stark referens för översättningarna av miljöledningsuppdraget till Vägverkskontexten.
Företagsreferenserna har varit vanligt förekommande vid de möten som jag obser- verat. Nedan ges några sådana exempel på hur medarbetare från olika delar av Väg- verket vid en konferens om det nya ledningssystemet refererade till vikten av att se på andra organisationer, där företaget som förebild dominerade.
406 Ibid.
407 Vägverket, 2005c.
112
Den ansvarige för ledningssystemets förvaltning vid denna tidpunkt konstaterade apropå vikten av att göra resultat synliga genom mätning:
”Vi bör jämföra oss med andra! [i utvecklingen av verksamhetsstyrningen]” Här svarade den ansvarige för stödprocessen Leda och styra för ständig förbättring:
”Ja, det är önskvärt.”
En annan medarbetare, som själv deltagit i arbetet med den nya verksamhets- styrningen, sade då engagerat: ”Vi måste fråga oss vad det är för produkter och tjänster som vi levererar till våra kunder. Det måste kopplas till kundbehov och serviceåtaganden.”
Här gick den ansvarige för stödprocessen fram för att illustrera sitt resonemang genom att rita på white-boardtavlan längst fram i konferenslokalen. Denne ritade en sur respektive en glad streckgubbe på vardera sidan av tavlan. Streckgubbarna föreställde den nöjde respektive den missnöjde kunden och mellan dessa listades ett antal avgörande aspekter utifrån kundens synvinkel upp. Aspekter såsom att hantera ”uppdragsgivarens [Regeringens] mål och krav”, ”serviceåtaganden” gentemot kunderna, ”prestationer” och ”resurssättning i tid och pengar” listades emellan den missnöjde och nöjde kunden.
”Det är ju det här som företagen försöker få ihop! Det är detta vi måste nå i processerna. Det är jätteviktigt. Där är vi inte i organisationen idag.”
En annan medarbetare sade:
”Serviceåtagandena behövs för att vi ska kunna öka känslan för företaget!” Ytterligare en annan medarbetare påpekade att:
”Kompetensen är viktig också, att den hänger med. Företag jobbar med detta, att lära sig fackuttryck som behövs i processerna.”
Den förre deltagaren återkom här igen till företagsperspektivet och menade att: ”Skanskas medarbetare, de är stolta över ’sitt arbetssätt’!” 409
Ett uttryck för att externa referenser i form av externa bedömare varit viktiga i utvecklingen av det nya ledningssystemet, inklusive miljöledningssystemet, är användandet av dessa bedömningar som intern måttstock på de resultat som upp- nåtts i verksamhetens styrning. Ett sådant exempel var när Vägverket förberedde sig för att delta i SIQ:s410 utmärkelse Svensk kvalitet. För detta ändamål hade Vägverket fått en preliminär bedömning av SIQ hur väl ledningssystemsarbetet lyckats under 2004411. SIQ:s modell för verksamhetsstyrning är som beskrevs ovan också ett av de verktyg Vägverket valt att arbeta med i det nya ledningssystemet. Vid ett gemensamt möte412 med deltagare från olika delar av Vägverket närvarande berättade en av medarbetarna att det tagits fram ett dokument kallat ”Verksamhetsstyrning 2004”
409 Observation, Konferens, ”Styrformer 2004”, 2005-01-21.
410 SIQ står för Institutet för kvalitetsutveckling. De delar årligen ut Utmärkelsen Svensk Kvalitet (Institutet för kvalitetsutveckling, 2006, Internet)
411 Vägverket, 2004d.
113
som lämnats till SIQ för utvärdering. SIQ hade bedömt dokumentet utifrån tjugofyra kriterier och Vägverket fick en 3:a [på en femgradig skala] för ”ständiga förbättringar” och en 4:a för ”processledning” medan ”kundnöjdhetsförbättringar” inte hade utvecklats tillräckligt. Denne deltagare berättade även att det varit en mycket bra dragning av resultatet av bedömningen för GD:n tidigare och att gruppen som han tillhörde och som arbetat med dokumentet nu analyserade resultaten av utvärderingen. Här bröt konferensordföranden in:
”De som lämnar in verksamhetsstyrning till SIQ för bedömning är duktiga företag och de brukar få runt 3. Det fick vi med.”
Den tidigare talaren fortsatte:
” ’Samhällsengagemang’ fick vi lågt på, ’Hur vi jämför oss med andra’ fick vi 2 på och för ’Resultat utav samverkan med leverantörer och partners’ fick vi 1.” 413
Denne deltagare drog här slutsatsen att Vägverket måste bli bättre på kund- perspektivet och menade också att man gjort saker som varit svåra att mäta och därmed svåra att bedöma för SIQ. Även miljöperspektivet, utifrån tillämpning av ISO 14001, togs upp utifrån att mer hade planerats än vad som genomförts liksom behovet av att visa mätbara resultat för utvärderarna:
”Miljö fick 2 i genomförande, men högre i planeringsdelen. Vi har något systemfel i detta om vi inte kan redovisa vad vi gör. Vad gäller resultat, så är det inget resultat att man är i ett projekt. På Vägverket Konsult har man föreslagit att angreppssätt måste kombineras med resultatmått.”
Avslutningsvis sade samme person:
”Vi går in i försvarsställning gentemot SIQ:s resultat när vi borde tänka på hur vi kan bli bättre.” 414
I detta exempel illustrerades hur den externa bedömarens granskning av arbetet med tillämpningen av standardiserade ledningssystem i Vägverket tillskrevs betydelse genom att översättas som incitament för utveckling i Vägverkets styrning. Utsnittet visar även att mätbara resultat blivit viktiga för att uppnå höga resultat i den externa bedömningen, vilket även stämde överens med den styridé som redan tillämpades internt, mål- och resultatstyrning.
Den positiva effekten av att använda externa granskare i det interna lednings- systemsarbetet har också uttryckligen betonats som en framgångsfaktor. Revisionerna av ledningssystemet utifrån bl. a. ISO 14001 har på senare år genom- förts av externa revisorer från privata företag. Dessa revisioner gav enligt den ansva- rige för ledningssystemet:
”ett helt annat klös i organisationen och engagemang, hela den biten. Det är inte detsamma när det kommer en intern revisor.”415
413 Ibid.
414 Ibid.
114
Dessa revisioner hade påvisat brister och revisorerna hade föreslagit åtgärder på alla avdelningar och därmed ”hjälpt till i miljöarbetet” och ”givit ett större engagemang och effekt hos de anställda”, medan de parallella interna revisionerna inte haft samma effekt416. I det pressmeddelande som Vägverket gav ut med anledning av certifieringen av ledningssystemet i december 2007 poängterades också vikten av den externa granskningen av verksamheten utifrån ISO-standarder av GD:n:
”Att certifiera ett företag eller en organisation innebär att externa revisorer granskar verksamheten för att se att alla medarbetare arbetar kundorienterat, effektivt och med helhetssyn. Revisorerna utgår från ISO-standard inom kvalitet och miljö och AFS inom arbetsmiljöområdet. Vägverket är den första stora myndigheten i Sverige som genomfört en certifiering på tre områden - miljö, arbetsmiljö och kvalitet”.417
Under december 2007 certifierades Vägverkets kvalitetsarbete, miljöarbete och arbetsmiljöarbete av det anlitade certifieringsföretaget, utifrån respektive standard418 Det systematiska arbetssättet i de etablerade ISO-standarderna för kvalitet och miljö som företag använt sedan länge har inte ansetts utgöra något hinder i myndighets- kontexten i Vägverket:
”Vi behöver inte hitta på egna modeller, vi kan ta företagsvärldens modeller, vi kan ta ISO-standardernas modeller”419.
Även om kunder framställts som en viktig extern referens i processtyrningen, där delprocessen ”Fånga kundbehov” ska stödjas av ledningssystemet, visar kundgruppsundersökningar som genomförts att kunderna inte efterfrågat miljöarbetet överhuvudtaget. Miljömålet var därmed det enda av de sex transportpolitiska målen för verksamheten som inte efterfrågades av kundgrupperna.420 Samtidigt uttryckte den ledningssystemsansvarige en annan åsikt och menade att Vägverkets trovärdighet skulle stärkas gentemot kunderna om de visste om ISO-certifikaten:
”Någon tyckte att ’varför ska vi ISO-certifiera oss? Vi kan ju inte sälja det, tala om för kunden att vi är ISO-certifierade.’ Det är klart vi kan! Vi kan berätta att vi arbetar systematiskt med miljöfrågor och det är väl jätteviktigt för kunden att veta att Vägverket har ett systematiskt arbetssätt. Det borde faktiskt stärka vår trovärdighet”.421
Här poängterades således att det systematiska arbetssätt som utvecklats i styrningen av verksamheten borde kommuniceras ut till ”kunden” och därmed öka legitimiteten för Vägverket. Externa aktörer i form av företag och externa granskare har som jag illustrerat ovan blivit viktiga referenser i Vägverkets arbete med det egna lednings- 416 Ibid. 417 Vägverket, 2007, Internet. 418 Ibid. 419 Intervju, ledningssystemsansvarig, 2008-02-04. 420 Intervju, delprocessägare, 2004-11-19. 421 Intervju, ledningssystemsansvarig, 2008-02-04.
115
systemet. Hur har den formella styrningen från politiskt håll påverkat miljölednings- arbetet? Frågan ställdes vid en intervju till den ledningssystemsansvarige, som upp- levde att det intresse som visats för miljöledningsarbetet från Näringsdepartementet i princip varit obefintligt:
”Nej, det finns inget intresse för det. Det närmaste vi kommer är Natur- vårdsverkets uppföljning som görs årligen. Men vi får ingen återkoppling på det heller”422.
Samtidigt hade den återkoppling som skett inte bidragit till utveckling i Väg- verkets miljöledningsarbete menade den ledningssystemsansvarige och refererade till den rankinglista423 som Naturvårdsverket börjat använda i sammanställningen av de årliga redovisningarna:
”Återkopplingen är att vi får en sådan lista där det är rankat. Man kan få 11 i betyg som mest. Då får man det, men man får ingen annan återkoppling på vad de tycker skulle kunna vara förbättringar eller vad de ser för möjligheter. Man får bara den här rankingen och ser var man ligger någonstans jämfört med alla andra”424.
I avsnittet har jag beskrivit hur företag och externa granskare har varit betydelsefulla referenser för utformningen av miljöledningsarbetet i Vägverket. Det har också framkommit att de kunder som fokuserats i den nya process- orienterade organisation där miljöledningssystemet utgjort en del inte efterfrågat miljöarbetet, till skillnad från andra politiska mål. Samtidigt framkom att departementet inte återkopplat resultatet på det miljöledningsarbete som ägt rum och redovisats. En bild framträder av Vägverkets organisationsfält425 där utbytet i miljöledningsarbetet främst sker med privata aktörer i form av revisorer, kon- sulter och certifieringsorgan och där ISO-standarden utgör den gemensamma referenspunkten. Samtidigt som målstyrningen från departementen anses ha uteblivit har den interna styrningen präglats av den mål- och resultatstyrning som tillämpats som styrfilosofi i Vägverket. Jag övergår nu till att illustrera hur mätbarhet och kontroll, som framskymtat även i detta avsnitt, kommit att utgöra en viktig del av översättningen i miljöledningsarbetet internt i myndigheten.