Bakgrunden till att den nuvarande översiktsplanen inte är bindande

Bedömning: Bestämmelserna om normgivningsmakten i reger-ingsformen utgör inte längre något hinder mot en bindande över-siktsplan.

När ÄPBL tillkom 1987 ansågs det vara en nödvändighet att det ut-tryckligen framgick att översiktsplanen inte var bindande. Sedan dess har emellertid bestämmelserna i regeringsformen ändrats. Norm-givningsmakten bör enligt vår mening inte längre utgöra något hin-der mot en bindande översiktsplan. I detta avsnitt utvecklar vi moti-ven till denna bedömning.

Vissa frågor ska enligt huvudregeln normalt regleras i lag

Med normgivningsmakt avses rätten att besluta om rättsregler, dvs.

sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen, förkortad RF, benämns sådana regler föreskrifter (prop. 2009/10:80 s. 216). Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF.

Enligt RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser för-hållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta förutsätter att före-skrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Föreskrifter om användningen av mark- och vatten-områden och om bebyggelse hör till sådana frågor som avses i bestäm-melsen. Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter, förutsatt att föreskrifterna inte avser vissa frågor som saknar relevans i detta sammanhang (jfr 8 kap. 3 § RF). Om riksdagen

bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF). Sub-delegation måste dock gå via regeringen och riksdagen kan inte dele-gera normgivningsmakt direkt till en kommun.

Bestämmelserna om normgivningsmakten är anledningen till att det uttryckligen framgår av PBL att översiktsplanen inte är bindande I förslaget till plan- och bygglag som regeringen remitterade till Lagrådet 1983 fanns ingen bestämmelse om att översiktsplanen inte skulle vara bindande. I stället föreslog regeringen en lydelse med inne-börden att alla kommuner skulle bedriva en översiktlig fysisk planer-ing, som skulle komma till uttryck i en översiktsplan. Planen skulle ange grunddragen av användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen (1 kap.

2 § första stycket i det remitterade förslaget). I viss mån var det alltså otydligt vilken verkan ett ställningstagande i översiktsplanen skulle få.

Lagrådet diskuterade i sitt yttrande om översiktsplanen skulle kunna utgöra föreskrifter i regeringsformens mening. Enligt den då-varande regleringen i RF kunde normgivningsmakt bara delegeras till en kommun när det gällde vissa särskilt utpekade frågor, och frågor om användningen av mark- och vattenområden omfattades inte av den möjligheten. Dessutom skulle kommunens rätt att fatta beslut om översiktsplanen grundas direkt på en lagbestämmelse, och inte via ett bemyndigande från regeringen. Om översiktsplanen kunde anses utgöra föreskrifter, skulle förslaget till ÄPBL således inte vara förenligt med RF.

Enligt Lagrådet kunde det inte uteslutas att översiktsplanen skulle kunna utformas på ett sätt som gjorde att översiktsplanen i realiteten skulle bli bindande för de tillämpande myndigheterna, exempelvis om planen innehöll bestämda direktiv av typen ”ingen bebyggelse får tillkomma”. Lagrådet ansåg att argumenten för att översiktsplanen inte till någon del skulle kunna utgöra normgivning inte var invänd-ningsfria och att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning (jfr prop. 1985/86:1 bil. s. 207–215).

Den föredragande departementschefen avfärdade kritiken och redogjorde i propositionen för sin syn på varför han ansåg att det före-slagna plansystemet i alla delar var förenligt med RF (prop. 1985/86:1 s. 87–93).

Under riksdagsbehandlingen yttrade sig Konstitutionsutskottet över förslaget till ÄPBL. Utskottet menade att det inte var accepta-belt om det efter riksdagsbehandlingen skulle kvarstå en osäkerhet om ÄPBL var förenligt med grundlagen (KU 1985/86:8 y). Mot denna bakgrund förordade Bostadsutskottet vissa justeringar i lagförslaget i avsikt att undanröja oklarheterna. Utskottet föreslog bl.a. att det uttryckligen skulle framgå av ÄPBL att översiktsplanen inte är bin-dande. Efter ny remiss godtogs förslaget av Lagrådet med några mindre justeringar. Av den beslutade lagen framgick därför uttryckligen att översiktsplanen inte skulle vara bindande för myndigheter och en-skilda (jfr 1 kap. 3 § första stycket ÄPBL). Bestämmelsen överfördes senare till nya PBL och finns numera i 3 kap. 3 §.

Förutsättningarna för subdelegation har förändrats sedan ÄPBL tillkom

Som framgått av redogörelsen ovan medgav RF inte att översikts-planen gjordes bindande när ÄPBL tillkom. Enligt vår uppfattning har emellertid förutsättningarna för s.k. subdelegation förändrats på ett avgörande sätt sedan dess.

Vid tillkomsten av ÄPBL var utrymmet för subdelegation mindre än vad det är i dag. Liksom i dag gällde huvudregeln att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldighe-ter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). I dag kan emellertid riksdagen bemyndiga regeringen att meddela sådana före-skrifter inom alla lagområden, såtillvida föreföre-skrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning (8 kap. 3 § första stycket RF). Innan 8 kap. RF ändrades den 1 januari 2011 (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19) kunde så-dana föreskrifter enbart delegeras inom vissa särskilt utpekade om-råden som räknades upp i dåvarande 8 kap. 7 § RF. Den dåvarande bestämmelsen gav inget stöd för den subdelegation som behövs om

översiktsplanen skulle utgöra normgivning.³ Efter ändringen av reger-ingsformen 2011 är alltså subdelegation möjlig inom alla områden, så länge föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning.⁴

Mot bakgrund av de ändrade reglerna för subdelegation i RF är just denna fråga alltså inte längre något hinder för att införa en bind-ande översiktsplan. Däremot skulle ett beslut om en översiktsplan som har bindande rättsverkan fortfarande utgöra en föreskrift enligt RF, vilket innebär att en rätt för kommunen att besluta om en sådan föreskrift skulle behöva delegeras först från riksdagen till regeringen och sedan vidare till kommunerna.

7.3 Förutsättningar som har betydelse för om