Den nuvarande regleringen

Bedömning: Översiktsplaneprocessen är ändamålsenligt utfor-mad i förhållande till kraven i SMB-direktivet. Bestämmelserna i plan- och bygglagen är dock delvis svåra att förstå utan för-kunskaper om innehållet i miljöbalken.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

Kommunen ska normalt göra en strategisk miljöbedömning, om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap. 3 § miljöbalken). Syftet med bedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveck-ling främjas.

Sammanfattningsvis innebär kraven i PBL att samrådet ska ut-formas så att det uppfyller vissa krav i 6 kap. miljöbalken, om över-siktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (3 kap.

9 § PBL). Dessutom ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som motsvarar kraven på vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning (3 kap. 4 § PBL).

Vi anser att de nuvarande bestämmelserna i PBL delvis är svåra att förstå utan förkunskaper om hur regleringen ser ut i miljöbalken.

Det finns därför anledning att redogöra för hur bestämmelserna ser ut.

Relationen mellan miljöbalken och PBL när det gäller miljöbedömningar

Kravet på miljöbedömning av planer och program i 6 kap. miljö-balken bygger på EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, även kallat SMB-direktivet. Direktivet syftar till att föra in miljöhänsyn i tidiga skeden när beslut fattas om planer och program. Direktivet har genomförts i Sverige genom bestämmel-ser i miljöbalken och PBL samt bestämmelbestämmel-ser i miljöbedömnings-förordningen.

Regeringen klargjorde vid genomförandet av SMB-direktivet för-hållandet mellan PBL och miljöbalken. Generellt gäller att de båda lagarna tillämpas parallellt med varandra. Vid miljöbedömningen av planer enligt PBL är däremot förhållandet sådant att miljöbalken ska tillämpas endast när detta anges särskilt i PBL. För PBL innebar genomförandet av SMB-direktivet att förfarandet enligt direktivet integrerades i det befintliga förfarandet enligt ÄPBL. Regeringen ansåg att det var lämpligt att införa regler som tydligt klargör att även 6 kap. miljöbalken ska tillämpas, eftersom ÄPBL redan innehöll vissa krav på miljöhänsyn av något slag (prop. 2003/04:116 s. 46).

Ambitionen har alltså varit att det ska vara möjligt att utläsa av PBL vilka moment som ingår i en miljöbedömning, utan förkunskaper om bestämmelserna i balken.

Kraven i SMB-direktivet genomförs i första hand genom bestäm-melserna i 6 kap. miljöbalken. I annan lagstiftning, däribland PBL, genomförs direktivet framför allt genom hänvisningar till kraven i balken. I de fall sektorslagstiftningen redan tillgodoser kraven i direk-tivet finns dock inget behov av hänvisningar till bestämmelserna i balken.⁷

Den strategiska miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken

Eftersom SMB-direktivet framför allt genomförs i 6 kap. miljö-balken finns skäl att redogöra för innehållet i dessa bestämmelser, som grund för våra överväganden om regleringen i PBL är tillräcklig.

En kommun som upprättar eller ändrar en plan som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en bety-dande miljöpåverkan (6 kap. 3 § första stycket miljöbalken). Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § miljö-balken). Det handlar inte enbart om att ta fram ett dokument, en miljökonsekvensbeskrivning, utan det krävs ett kontinuerligt och integrerat arbete kring hur miljöaspekter påverkas av olika förslag vid framtagandet och antagandet av planen (prop. 2016/17:200 s. 93).

En strategisk miljöbedömning enligt miljöbalken förutsätter ett antal moment, bl.a. följande:

1. En undersökning om genomförandet av planen kan antas med-föra en betydande miljöpåverkan, så till vida inte frågan om bety-dande miljöpåverkan redan har avgjorts av regeringen (6 kap. 5 § miljöbalken). Undersökningen ska innebära att kommunen identi-fierar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljö-påverkan. Kommunen ska samråda i frågan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt sär-skilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, om kommunen inte redan i identifieringen kommer fram till att en strategisk

7 Som exempel kan nämnas att direktivet innehåller krav på att allmänheten ska underrättas när en kommun har antagit en plan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr artikel 9.1). Eftersom det finns generella bestämmelser i kommunallagen som tryggar att allmänheten ges möjlighet att ta del av beslut som rör planer enligt PBL krävs inga uttryckliga hänvisningar till bestämmelserna om detta i 6 kap. 17 § miljöbalken.

bedömning ska göras (6 kap. 6 § miljöbalken). I 2 och 3 §§ miljö-bedömningsförordningen finns dock bestämmelser som innebär att en översiktsplan vanligtvis ska antas medföra en betydande miljö-påverkan.

2. Ett beslut i frågan om miljöpåverkan. Kommunen ska i ett särskilt beslut avgöra om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten (6 kap. 7 § miljöbalken).⁸

3. Om planen eller ändringen av planen kan antas medföra en bety-dande miljöpåverkan, ska kommunen göra en strategisk miljö-bedömning (6 kap. 3 § miljöbalken). Enligt 6 kap. 9 § miljöbalken ska kommunen:

– Samråda om omfattningen och detaljeringsgraden för miljö-konsekvensbeskrivningen (MKB) i ett s.k. avgränsningssam-råd. Avgränsningssamrådet ska ske med de kommuner, läns-styrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen (6 kap. 10 § miljö-balken).

– Ta fram en miljökonsekvensbeskrivning.

– Ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan.

– Ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter innan planen antas.

Bestämmelserna om miljöbedömningar i 3 kap. plan- och bygglagen Om en översiktsplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska PBL-samrådet genomföras så att det uppfyller vissa krav i miljö-balken. Det framgår av 3 kap. 9 § PBL:

8 Kravet genomförs i PBL genom kraven i 3 kap. 4 § andra stycket. Det innebär att det är till-räckligt att kommunen redovisar skälen för sin bedömning, om kommunen anser att en stra-tegisk miljöbedömning inte ska göras (jfr prop. 2016/17:200 s. 162).

Krävs sådant samråd som avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ miljöbalken, ska samrådet enligt [3 kap.] 8 § [PBL] genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestämmelser i miljöbalken. Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljö-ansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

Innebörden av bestämmelsen i PBL är alltså att om det krävs ett under-sökningssamråd eller ett avgränsningssamråd, ska PBL-samrådet ut-föras så att det uppfyller kraven om samråd i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§

i miljöbalken. I detta sammanhang finns det anledning att påminna om att det i förarbetena särskilt framhålls att tidiga kontakter under arbetet med att utforma planförslaget utgör en del av PBL-samrådet.⁹

Anmärkning: Det skrafferade området illustrerar den förhandsremiss som vanligtvis avslutar PBL-samrådet (jfr fotnoten).

9 Enligt förarbetena kan samrådet delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i plan-arbetet. Alla samrådsparter behöver då inte höras eller beredas tillfälle i varje sådant steg (prop. 1985/86:1 s. 136). Eftersom samrådet bedrivs genom successiva kontakter med myn-digheter och andra som berörs av planen, kan det enligt lagstiftaren ofta vara praktiskt att avsluta samrådsfasen med en förhandsremiss där så många som möjligt bereds tillfälle att ge synpunkter på det sammanvägda förslaget (a. prop. s. 137).

Planarbetet påbörjas Planen antas

Undersökningssamråd Avgränsningssamråd Ge tillfälle till synpunkter på förslag till MKB

PBL-samråd enligt

förarbetena Utställning

Tid

Ett första planförslag finns framtaget

miljöbalken

plan- och bygglagen

I PBL finns även krav på översiktsplanens innehåll som hänger sam-man med miljöbedömningen. Krävs en sådan strategisk miljöbedöm-ning som avses i 6 kap. miljöbalken, ska kommunen nämligen redo-visa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som uppfyller vissa krav i miljöbalken (3 kap. 4 § tredje stycket PBL). Det handlar bl.a. om att miljökonsekvensbeskrivningen och beslutet att anta planen ska ha visst innehåll (enligt 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken). Om en strategisk miljöbedömning inte ska göras, ska kommunen i över-siktsplanen i stället redovisa skälen för sin bedömning i den frågan (3 kap. 4 § andra stycket PBL).

Bestämmelserna om den strategiska miljöbedömningen i plan- och bygglagen är svåra att förstå

Vi gör bedömningen att planprocessen enligt PBL är ändamålsenligt utformad i förhållande till kraven i SMB-direktivet, på så vis att det inte saknas några moment i PBL-processen. Däremot konstaterar vi att bestämmelserna i 3 kap. 9 § PBL är svåra att förstå.

För att kunna avgöra om det krävs ett undersöknings- eller av-gränsningssamråd, måste läsaren hitta fram till flera andra bestäm-melser i 6 kap. miljöbalken. Den som vill förstå processen för att ta fram en översiktsplan, kan alltså inte överblicka denna enbart utifrån bestämmelserna i 3 kap. PBL. Exempelvis är hänvisningen till under-sökningssamrådet i 6 kap. 6 § miljöbalken inte tillräcklig. Den som vill förstå vad som ingår i miljöbedömningen måste på egen hand hitta till bestämmelserna i 6 kap. 5 § miljöbalken för att förstå syftet med undersökningssamrådet. Först därefter är det möjligt att hitta till bestämmelserna i 6 kap. 4 § miljöbalken, som i sin tur leder vidare till miljöbedömningsförordningen.

Det är alltså svårt att överblicka vilka moment som ingår i miljö-bedömningen enligt PBL utan att ha förkunskaper om bestämmel-serna i miljöbalken. Från det perspektivet finns det skäl att se över bestämmelserna i PBL.

8.3.2 Miljöbalkens krav på samråd tydliggörs