För- och nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Fördelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Vi menar att det bör vara konstitutionellt möjligt att åstadkomma en ordning där kommunen kan reglera omfattningen av kraven på bygg-lov i översiktsplanen. Det finns flera fördelar med en sådan ordning.

– Det blir lättare för kommunen att anpassa kraven på byggloven till behoven. Minskade krav på bygglov förenklar för byggherren genom mindre administration. Ökade krav medför å andra sidan att det blir lättare att bevara värdefulla kulturmiljöer. I detta av-seende tror vi att kommunernas behov av att kunna skydda vär-defulla kulturmiljöer är större, jämfört med behovet av att kunna minska kraven på bygglov i syfte att underlätta för den enskilde.

– Det blir lättare att reglera bygglovsplikten på ett enhetligt sätt.

Eftersom det i dag krävs en detaljplan eller områdesbestämmelser för att ändra bygglovsplikten, aktualiseras även en mängd andra frågor som inte har med bygglovsplikten att göra. Bland annat

krävs att kommunen samråder med berörda sakägare m.fl. Där-igenom kan det bli omständligt för kommunen att ändra omfatt-ningen av kraven på bygglov. Områdesbestämmelser får bara om-fatta begränsade områden av kommunen som inte omom-fattas av detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Detsamma gäller för en detaljplan, som dessutom förutsätter att många andra frågor regleras än bara bygglovsplikten (jfr 4 kap. 5 och 32 §§ PBL). Genom översikts-planen skulle kommunen kunna ändra kraven på bygglov för ett stort antal fastighetsägare i ett sammanhang, oberoende av om det i dag finns en detaljplan eller inte. Därmed blir det lättare för kom-munen att utforma kraven på bygglov på ett likartat och rättvist sätt inom hela kommunen.

– Klara gränser gör det lättare att bedöma vad det är som gäller för den enskilde, vilket översiktsplanen kan bidra till. Som vi upp-märksammade i vårt första delbetänkande kan det i dag vara svårt att förstå vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov utanför detaljplan. Rättssäkerhetsaspekter talar för att kraven på bygglov behöver vara tydliga – den enskilde måste i förväg kunna förstå huruvida denne måste söka bygglov för en liten tillbyggnad, en kom-plementbyggnad, en mur eller ett plank (SOU 2017:64 s. 164 f.).

Nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Det finns även flera nackdelar om bygglovsplikten skulle kunna regleras i översiktsplanen.

– Det kan bli svårt att acceptera för den enskilde, om översiktspla-nen är bindande i vissa avseenden men inte i andra. Bestämmelser om att ändra krav på bygglov i en översiktsplan kommer att ut-göra föreskrifter. Sådana får inte överklagas. Det kan då uppstå frågor om det är lämpligt att de delar av planen som är bindande inte får överklagas, medan de delar av planen som enbart är väg-ledande får överklagas (förutsatt att de nuvarande bestämmelserna behålls, jfr 13 kap. 1 § PBL).⁸

– Bestämmelserna om lov är redan i dag svåra att överblicka. Det kommer sannolikt att bli ännu svårare att förstå vilka krav som

8 Föreskrifter kan i vissa fall normprövas respektive lagprövas av myndighet och domstol, jfr 12 kap. 10 § och 11 kap. 14 § RF.

egentligen gäller, om krav på bygglov regleras både i PBL, PBF, i översiktsplanen samt i en detaljplan eller genom områdesbestäm-melser.

– Europakonventionen ger enskilda rätt till domstolsprövning när deras civila rättigheter prövas. Denna rätt tryggas i dag genom kraven på bygglov, genom att ett bygglov kan överklagas till dom-stol. Om kommunen undantar en åtgärd från kravet på bygglov kan åtgärden i stället kräva en anmälan till byggnadsnämnden, varpå berörda grannar enligt rådande rättsläge inte längre har samma möjligheter att få sina civila rättigheter prövade (jfr 9 kap. 16 § och 13 kap. 15 § PBL). Det finns alltså risk för att grannarnas rättig-heter behöver tryggas på något annat sätt, om kraven på bygglov minskar.

– Även statens intressen säkerställs i vissa avseenden genom kraven på bygglov, t.ex. genom att statliga myndigheter har möjlighet att överklaga beslut om lov för åtgärder som riskerar att skada de in-tressen som myndigheten har att bevaka.

– Normgivningsmakt kan i nu aktuella hänseenden inte delegeras direkt till kommunerna, utan måste ske via regeringen genom s.k.

subdelegation (8 kap. 2 och 3 §§ RF). En rätt för kommunen att ändra kraven på bygglov genom en översiktsplan kan alltså inte grundas direkt på bestämmelserna i PBL. Det medför att bestäm-melserna om översiktsplanen kan bli svårare att överblicka, när viss reglering behöver ske genom förordning.

I det följande ska vi utveckla innebörden av dessa aspekter.

Det är inkonsekvent om översiktsplanen får överklagas i vissa avseenden, men inte i andra

En kommun får i dag genom en detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om vissa undantag från kraven på bygglov. Det gäller emeller-tid inte om bygglovsprövningen är nödvändig för att tillvarata gran-nars intressen eller allmänna intressen (9 kap. 7 § PBL). Om kom-munen beslutar om lättnader i förhållande till de ordinarie kraven på bygglov, i strid med grannarnas önskemål, kan den som berörs av

planen eller områdesbestämmelserna överklaga beslutet till mark- och miljödomstolen (13 kap. 2 a och 8 §§ PBL).

Om kommunen med bindande verkan ges möjlighet att reglera kraven på bygglov i översiktsplanen, kommer planen att utgöra före-skrifter på det sätt som avses i 8 kap. regeringsformen (avsnitt 7.2).⁹ Föreskrifter får inte överklagas. Den som anser att en bygglovspröv-ning behövs skulle alltså inte ha någon möjlighet att få denna frågad prövad i domstol.

Som vi har redogjort för i föregående avsnitt anser vi att det inte är lämpligt att göra översiktsplanen bindande, i vart fall inte när det gäller andra frågor än att kunna ändra kraven på bygglov genom pla-nen. Även om översiktsplanen bör vara vägledande i fortsättningen, anser vi att kommunens beslut liksom i dag bör kunna överklagas.

Det kan då ifrågasättas om det är lämpligt att de delar av översikts-planen som enbart är vägledande får överklagas, medan översikts-planen i den del den är bindande inte får överklagas. Från den enskildes perspek-tiv kan en sådan ordning sannolikt vara svår att förstå. Alternaperspek-tivet att planen inte alls skulle få överklagas skulle enligt vår uppfattning vara olämpligt, såväl från demokratisk synpunkt som från rättssäker-hetssynpunkt. Alternativet att även tillåta att föreskrifter skulle få överklagas, skulle å andra sidan innebära en nyordning i svensk rätt med konsekvenser som vi har svårt att överblicka.¹⁰

Bygglovskraven är svåra att överblicka redan i dag

Huvudreglerna om bygglovsplikt för byggnader omfattar fem olika typer av åtgärder; Nybyggnad, tillbyggnad och tre olika ändrings-åtgärder. Därefter finns det, lite beroende på hur man räknar, 15–20 sär-skilda regler som innehåller undantag från huvudreglerna om bygg-lovsplikt.

9 Kommunens rätt att reglera omfattningen av kraven på bygglov, m.m. genom en detaljplan eller områdesbestämmelser hänger samman med att sådana beslut inte anses utgöra föreskrif-ter. Beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser utgör i stället förvaltningsbeslut (jfr bet.

BoU 1986/87:1 s. 31–39).

10 Det finns visserligen andra sätt att tillgodose rättssäkerhetsintresset. Enligt ordningslagen (1993:1617) finns en möjlighet för länsstyrelsen att upphäva kommunala ordningsföreskrifter som strider mot den lagen (3 kap. 13 § OL). En liknande lösning skulle kunna övervägas för att säkerställa att kommunens föreskrifter om bygglov är förenliga med bestämmelserna i PBL. Vi bedömer emellertid att en länsstyrelseprövning gör det svårt att fullt ut säkerställa att föreskrif-terna blir lämpligt utformade i förhållande till de förutsättningar som kan råda i det enskilda fallet.

I teorin är systemet relativt enkelt och överblickbart. När det nu successivt har införts flera undantag som är tillämpliga för olika åt-gärder, ibland för olika typer av byggnader och på olika platser, har systemet i stället blivit allt mer komplext. Att det i vissa fall finns krav på anmälan och i vissa andra fall ett krav på planenlighet, bidrar till komplexiteten.

Möjligheten att överblicka vad som gäller kompliceras av att bestämmelserna är placerade dels i 9 kap. PBL, dels i 6 kap. PBF. Där-utöver har kommunen möjlighet att själv öka respektive minska om-fattningen av kraven på bygglov genom detaljplan respektive områdes-bestämmelser, vilket ytterligare bidrar till komplexiteten (9 kap. 7 och 8 §§ PBL respektive 6 kap. 1–4 a §§ PBF).

Vi befarar att det kommer att bli ännu svårare för den enskilde att förstå vilka krav som egentligen gäller, om kraven även ska kunna ändras genom översiktsplanen. En sådan regleringsmöjlighet skulle även medföra en risk för att kommunen meddelar sinsemellan mot-stridiga krav på bygglov, i alla fall om de nuvarande reglerna där kra-ven på bygglov kan ändras i en detaljplan eller genom områdes-bestämmelser behålls.

Boverket har haft i uppdrag att utreda ytterligare undantag från kraven på bygglov.¹¹ I rapporten Altaner, solcellspaneler och solfångare i PBL uppmärksammar Boverket den utveckling som skett sedan nya PBL trädde i kraft. Boverket konstaterar att antalet undantag har ökat över tid och att dessa nu omfattar allt fler åtgärder. Därigenom har systemet med bygglov blivit allt mer komplext och svåröverskådligt.

Boverket anser att denna utveckling är oroväckande (Boverkets rap-port 2017:26 s. 44).

Under remissen av rapporten har flera remissinstanser framfört att de delar Boverkets uppfattning.¹² Flera av remissinstanserna ger uttryck för att det finns ett stort behov av en samlad översyn av regel-verket. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) pekar på att de senaste åren har präglats av en ständig förändring av PBL i syfte att förändra regelverket, men att resultatet, trots de goda avsikterna att

11 Regeringens beslut den 16 mars 2017, dnr N2017/02045/PBB.

12 Bland dessa kan nämnas Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Riksantikvarieämbetet, Högskolan Dalarna, Länsstyrelserna i Öster-götlands, Stockholms, Hallands respektive Gävleborgs län, Vaxholms kommun, Haninge kom-mun, Sveriges Kommuner och Landsting, Fastighetsägarna, Sveriges Arkitekter och Villaägarnas riksförbund (remissammanställningen i regeringsärendet N2017/06521/SPN).

förenkla, i stället har blivit att PBL nu är en mycket svårläst lagstift-ning. SKL menar att PBL nu har kommit till ett ohållbart läge. Enligt SKL kan ytterligare förändringar inte ske genom ytterligare detalj-förändringar utan sammanhang. Flera andra remissinstanser framför liknande synpunkter.

Rätten till domstolsprövning behöver tryggas

Byggnadsverk ska lokaliseras, placeras och utformas så att den avsedda användningen eller byggnadsverket inte påverkar omgivningen på ett sätt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller bety-dande olägenhet på annat sätt (jfr 2 kap. 9 § PBL). Det gäller oavsett om en åtgärd kräver bygglov eller inte. Den som anser sig vara utsatt för olägenheter till följd av att någon har byggt på ett sätt som inte är förenligt med denna bestämmelse, kan begära att byggnadsnämn-den förelägger om rättelse eller rivning (jfr 11 kap. 5 § PBL).

Som redan nämnts har flera undantag införts från kraven på bygglov under senare år, däribland de s.k. Attefallsreglerna i 9 kap. 4 a–4 c §§.

Reglerna medför att det normalt är möjligt att utan bygglov uppföra komplementbyggnader i anslutning till en- och tvåbostadshus, att göra små tillbyggnader på sådana hus och att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus. Dessa åtgärder får vanligtvis strida mot de begräns-ningar som kan finnas i en detaljplan. För dessa åtgärder gäller i stället ett krav på anmälan till byggnadsnämnden (6 kap. 5 § PBF). Ett beslut om startbesked får överklagas endast av sökanden eller anmälaren i ärendet (13 kap. 15 § PBL).

Enligt Europakonventionen har den vars civila rättigheter berörs av ett beslut rätt till domstolsprövning av beslutet. Lagrådet ifråga-satte redan i samband med införandet av Attefallsreglerna om de lever upp till Sveriges åtaganden om rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen. Mark- och miljööverdomstolen har därefter i flera domar¹³ åsidosatt den nuvarande begränsningen av rätten att överklaga beslut om startbesked i anmälningsärenden. Domstolen hän-visar i domarna till att Europakonventionen ger närboende rätt att överklaga sådana beslut för Attefallsåtgärder i de fall besluten berör deras civila rättigheter.

13 Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15 och den 1 december 2017 i mål nr P 1646-17.

Att bygga är vanligtvis förenat med stora kostnader. Byggherren har därmed ett befogat intresse av att det som byggs inte behöver rivas efter kort tid, oavsett om det som byggs förprövas genom ett bygglov eller inte. Vi anser att det är mer effektivt att avgöra tvister i förväg, snarare än att riva eller på annat sätt rätta misstag i efterhand.

Vi menar att dessa aspekter behöver beaktas när ytterligare un-dantag från kraven på bygglov övervägs. Det gäller både i fråga om grannars rätt till domstolsprövning när deras civila rättigheter prövas och byggherrens intresse av att det som byggs kan stå kvar, även om grannarna har invändningar mot bygget.

Även statliga intressen tryggas genom bygglovsprövningen

Många statliga anläggningar representerar stora investeringar. Det gäl-ler exempelvis vägar och järnvägar, flygplatser och militära övningsom-råden. Ofta genererar denna verksamhet buller eller andra störningar.

Enligt försiktighetsprincipen i miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (jfr 2 kap. 3 § miljöbalken).

Enligt principen att det är förorenaren som ska betala (Polluter Pays Principle) är det alltid den som orsakar eller riskerar att orsaka en miljöstörning som ska bekosta de förebyggande eller avhjälpande åt-gärderna. Om verksamheten vid statens anläggningar medför skada eller olägenheter för människors hälsa eller miljön, är det alltså i första hand verksamheten som ska begränsas. Det kan exempelvis handla om att begränsa hastigheten på en väg intill en bostad eller att sätta upp bullerskydd för att minska störningarna.

Fler undantag från kraven på bygglov kan – beroende på vilka åt-gärder undantagen avser – medföra att nya byggnader tillkommer i lägen som innebär att verksamheten vid statliga anläggningar kan på-verkas negativt. Kravet på bygglov innebär vanligtvis att den berörda myndigheten ges möjlighet att yttra sig inför byggnadsnämndens beslut. Det ger bättre förutsättningar för att de statliga intressena ska beaktas i prövningen.

Även denna aspekt behöver beaktas när ytterligare undantag från kraven på bygglov övervägs.

Normgivningsmakt måste delegeras via regeringen, vilket kommer göra bestämmelserna om översiktsplanen svårare att överblicka Som redan nämnts kommer översiktsplanen att utgöra föreskrifter på det sätt som avses i 8 kap. regeringsformen, om kommunen med bindande verkan ges möjlighet att reglera kraven på bygglov i över-siktsplanen. Normgivningsmakt – när det gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna och det handlar om skyldigheter för den enskilde – får inte delegeras direkt genom lag. Sådan normgivnings-makt måste delegeras via regeringen (8 kap. 2 och 3 §§ RF).

Det är alltså inte möjligt att direkt i PBL införa bestämmelser som ger kommunen möjlighet att besluta om ändringar i kraven på bygg-lov genom bestämmelser i översiktsplanen. Om kommunen ska ges rätt att besluta om sådana föreskrifter, kommer en del av regelverket om översiktsplanen att behöva placeras på förordningsnivå. Det med-för att bestämmelserna som handlar om översiktsplaner riskerar att bli svårare att överblicka eftersom dessa bestämmelser i dag är sam-lade i 3 kap. PBL.

7.5.2 Översiktsplanen bör inte användas