En planeringsstrategi ger energi åt översiktsplaneringen Förslag: Kommunfullmäktige ska senast 15 månader efter

ordi-narie val besluta om en planeringsstrategi. I strategin ska full-mäktige ta ställning till ändrade planeringsförutsättningar av bety-delse för översiktsplanens aktualitet. Vidare ska fullmäktige ta ställ-ning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen och planens aktualitet i olika delar.

Efter att planeringsstrategin beslutats ska kommunen skicka strategin till Boverket, länsstyrelsen, berörda kommuner, region-planeorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Sam-tidigt tas bemyndigandet bort att regeringen får meddela före-skrifter om att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda.

Planeringsstrategin ska göras tillgänglig på kommunens webb-plats.

Fullmäktiges beslut om planeringsstrategi ska få överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom-munallagen.

Som uttryckts i samband med tidigare reformer anser vi att det ligger i kommunens eget intresse att översiktsplanen hålls aktuell. Men vi anser därtill att en kontinuerlig översiktsplanering, med en aktuell översiktsplan, är av stor betydelse för plansystemets effektivitet. Av den anledningen föreslår vi att kommunen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi. I strategin ska kommunfullmäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen samt till om den gällande översiktsplanen är aktuell.

Planeringsstrategin blir en del av kommunens översiktsplanering.

Den kan därmed jämställas med sådana mål och riktlinjer för kom-munens verksamhet som ska beslutas av kommunfullmäktige (jfr 5 kap. 1 § kommunallagen). Det ansluter till den nuvarande ordningen

i PBL (jfr 3 kap. 27 § PBL). Planeringsstrategin är alltså en utveckling av dagens krav på aktualitetsprövning som preciserar vilka moment som ska ingå i prövningen och som sätter in prövningen i ett sam-manhang.

Vi anser att begreppet aktualitetsprövning inte speglar det fram-åtsyftande synsätt som krävs för en kontinuerlig översiktsplanering.

Ett mer framåtsyftande begrepp och innehåll kan öka det politiska engagemanget och samtidigt vara ett verktyg för att informera kommunmedlemmarna och staten om kommunens intentioner för utvecklingen.

Kommunfullmäktiges syn på fortsatt arbete med översiktsplaneringen Benämningen planeringsstrategi signalerar att det handlar om en övergripande inriktning för översiktsplanearbetet, och inte enbart en fråga om aktualitetsprövning. Vi menar att kommunfullmäktige i planeringsstrategin bör redogöra för sin syn på kommunens fort-satta arbete med översiktsplaneringen. Det kan exempelvis handla om att översiktsplanen bör revideras i vissa avseenden, att en för-djupning bör tas fram för en tätort eller stadsdel, eller att arbete ska påbörjas med att se över den kommunomfattande översiktsplanen.

Det innefattar inte krav på att kommunfullmäktige ska ange hur arbetet ska bedrivas.

Planeringsstrategin ska inkludera bedömningen av översiktsplanens aktualitet

Planeringsstrategin ska inkludera kommunens bedömning av över-siktsplanens aktualitet. Det innebär liksom i dag att fullmäktige ska ta ställning till om planens intentioner fortfarande är giltiga (prop. 1994/95:230 s. 115). Det är översiktsplanen i dess helhet som ska bedömas, dvs. även fördjupningar och tillägg till planen. Planer-ingsstrategin innebär i sig inte att översiktsplanen ändras.

Att kommunen bedömer att översiktsplanen i delar behöver kompletteras genom en ändring behöver inte betyda att översikts-planen i sin helhet inte är aktuell.

Översiktsplanen kan vara delvis aktuell

Enligt Boverkets uppföljning av PBL finns det en osäkerhet kring vad som händer om kommunen bedömer att översiktsplanen inte är aktuell. Denna osäkerhet har vi fått bekräftad i vår dialog med be-rörda aktörer. Det finns därför skäl att klargöra att planen kan vara aktuell i vissa delar, även om det finns brister i aktualiteten i andra delar. Exempelvis kan översiktsplanens inriktning för en viss tätort eller planens rekommendationer för hur ett visst allmänt intresse bör beaktas ha upphört att vara aktuella. Att översiktsplanen inte är aktuell i alla avseenden bör inte tolkas som att planen förlorar sin vägledande funktion i övrigt. Vi anser att ett mer nyanserat synsätt på planens aktualitet kan göra det lättare att resonera om att delar av planen behöver ses över och utvecklas. Av den anledningen föreslår vi att kommunfullmäktige i planeringsstrategin ska ta ställning till om översiktsplanen är helt eller delvis aktuell.

Att ta tillvara erfarenheterna av hur planen tillämpats och redogöra för förändrade förutsättningar

I motiveringen av införandet av aktualitetsprövningen angavs att ett naturligt led i den kontinuerliga översiktsplaneringen är att löpande följa upp och utvärdera översiktsplanens effekter i olika avseenden.

I en sådan uppföljning ingår t.ex. att utvärdera översiktsplanens värde som styrinstrument för efterföljande detaljplanering och bygg-lov, liksom att följa upp och analysera statliga myndigheters beslut.

Det är naturligt att sådana uppföljningar tillsammans med analyser av nya förutsättningar regelbundet ställs samman och kontinuerligt tas upp till politisk diskussion i lämpliga former (prop. 1994/95:230 s. 66).

Som underlag för kommunfullmäktiges beslut om planerings-strategin bör kommunen bilda sig en uppfattning om hur översikts-planen har tillämpats. Eftersom förutsättningarna och behoven ser så olika ut i landet bör kommunen själv få avgöra vilket underlag som behövs som grund för planeringsstrategin.

Vi anser att PBL även bör innehålla krav på att kommunen i underlaget till kommunfullmäktige ska ta ställning till förändrade planeringsförutsättningar som har betydelse för bedömningen av översiktsplanens aktualitet. Detta hänger samman med förslaget att

länsstyrelsen regelbundet ska redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering, se vidare avsnitt 11.4.1. Då länsstyrelsen tillhanda-håller ett planeringsunderlag som har betydelse för kommunens över-siktsplanering, menar vi att det är lämpligt att kommunen ger uttryck för om underlaget har beaktats vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det har betydelse för dialogen stat och kommun i efter-följande planering.

Planeringsstrategin ska antas senast 15 månader efter ordinarie val Vi anser att dagens krav på att kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen är aktuell ska gälla även för vårt förslag om planeringsstrategi. Liksom i dag bör även kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet kopplas till länsstyrelsens underlag avseende statliga och mellankommunala intressen av betydelse för översiktsplanens aktualitet. För bättre för-utsebarhet mellan kommunens och länsstyrelsens processer anser vi dock att PBL behöver ange när kommunfullmäktige ska anta planer-ingsstrategin och när länsstyrelsen ska tillhandahålla sitt underlag.

Vi anser att kommunfullmäktige ska fatta sitt beslut under den första delen av mandatperioden. Det innebär att kommunfullmäktiges nya majoritet ges möjlighet att påverka inriktningen för kommunens översiktsplanering. Om planeringsstrategin i stället antas i slutet av mandatperioden finns risk för att uppföljningen mer får karaktären av revision.

En lämplig tidpunkt för kommunfullmäktige att anta planerings-strategin bör enligt oss vara senast 15 månader efter ordinarie val.

Det ger förutsättningar för att kommunfullmäktige ska hinna bilda sig en uppfattning om inriktningen för kommunens översiktspla-nering. En bestämd tidpunkt underlättar även för andra aktörer, exempelvis för statliga myndigheter.

Planeringsstrategin förutsätter inget samråd i sig och behöver inte heller miljöbedömas

Vi menar att det inte bör finnas krav på något särskilt samråds-förfarande för att ta fram en planeringsstrategi. Det överensstämmer med de regler som gäller för aktualitetsprövningen i dag.

Även om planeringsstrategin kan sägas vara ett program för fysisk planering anser vi att strategin inte omfattas av kravet på miljöbedöm-ning enligt det SMB-direktivet.² En planeringsstrategi kan innehålla ställningstaganden om att kommunen ska påbörja en viss planering, men strategin kommer inte att ange hur den kommande planen ska utformas. Planeringsstrategin kommer därmed inte ange förutsätt-ningarna för sådana projekt som anges i bilagorna till det MKB-direk-tivet. Om kommunen i planeringsstrategin anger att en fördjupning av översiktsplanen ska tas fram, som berör sådana verksamheter avses i bilagorna, kommer dessa verksamheter att miljöbedömas när för-djupningen tas fram. Inte heller EU-rättsliga och internationella krav i övrigt – t.ex. Århuskonventionen – föranleder enligt oss någon annan bedömning i dessa delar (jfr t.ex. prop. 2016/17:200 s. 57–63).

Bestämmelsen att kommunen ska skicka planeringsstrategin till vissa mottagare ska finnas i plan- och bygglagen

Bestämmelsen om att kommunen ska skicka sitt beslut om över-siktsplanens aktualitet till Boverket, länsstyrelsen, berörda kommuner m.fl., finns i plan- och byggförordningen (2 kap. 7 § PBF). Bestäm-melser om till vilka kommunen ska skicka sin antagna översiktsplan finns däremot i PBL. Att bestämmelserna finns i olika regelverk kan vara en bidragande faktor till att länsstyrelserna och Boverket inte fått kännedom om alla beslut om aktualitet som kommunerna fattar (avsnitt 4.1).

I och med att vi föreslår att bedömningen av översiktsplanens aktualitet ska integreras i en planeringsstrategi, bör bestämmelsen om att beslutet ska skickas till vissa instanser inkluderas i bestäm-melserna om översiktsplanen i PBL. Därmed upphör behovet av den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § PBF. Därigenom upphör även behovet av ett bemyndigande för regeringen att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kom-muner och andra berörda (16 kap. 1 § 1 PBL).

2 SMB-direktivet innehåller krav på att en miljöbedömning ska utföras för alla planer och program som utarbetas för bl.a. fysisk planering eller markanvändning, och som anger förutsättningar för kommande tillstånd för vissa projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet (artikel 3.2). Med planer och program avses sådana planer och program som utarbetas och/eller antas av en myndighet på bl.a. lokal nivå som krävs i lagar och andra författningar (artikel 2.1).

Planeringsstrategin ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats Kommunens ställningstaganden i planeringsstrategin kan vara av intresse för fler än dem som planeringsstrategin ska expedieras till.

Det gäller exempelvis för kommunmedlemmarna och för statliga myndigheter som ska tillämpa översiktsplanen. Det finns därför skäl att ställa krav på att kommunen även ska hålla planeringsstrategin tillgänglig på kommunens webbplats.

Planeringsstrategin ska kunna överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen

I dag är det otydligt om och i så fall hur kommunens beslut om aktualitetsprövning kan överklagas. De PBL-beslut som inte får över-klagas anges i 13 kap. 2 § PBL, och där finns kommunfullmäktiges beslut om aktualitetsprövningen inte med. De PBL-beslut som får överklagas avseende laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunal-lagen (2017:725) anges i 13 kap. 1 § PBL. Där anges bl.a. kommun-fullmäktiges beslut om översiktsplan. Visserligen skulle kommun-fullmäktiges beslut om aktualitetsprövning kunna ses som ett sådant beslut, men det är högst oklart om detta har varit lagstiftarens tanke. Vi har inte funnit något om detta i förarbetena.

Enligt 13 kap. 2 a § PBL får kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstolen. Andra kommunala PBL-beslut än de som avses i 13 kap. 1–2 a §§ får överklagas till länsstyrelsen (13 kap. 3 § PBL).

PBL kan alltså både förstås som att kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas till länsstyrelsen eller i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom-munallagen till förvaltningsrätten. Det är därmed otydligt om och hur kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas. Med anledning av vårt förslag om planeringsstrategi bör detta rättas till.

Enligt vårt förslag knyts vissa rättsverkningar till strategin, och det är därmed rimligt att beslutet kan överklagas. På samma sätt som gäller för beslut om översiktsplan bör dock prövningsramen för överinstanserna begränsas. Därmed är det lämpligt att kommunfull-mäktiges beslut att anta en planeringsstrategi endast kan överklagas i

den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Detta bör klargöras genom en ändring i 13 kap. 2 § PBL.

Bestämmelserna om planeringsstrategin i 3 kapitlet

Planeringsstrategin är en del av arbetet med att hålla översiktsplanen aktuell. Processuellt bör kommunen ta ställning till om översikts-planen är aktuell före det att kommunen initierar en ändring av översiktsplanen. Bestämmelserna om planeringsstrategi bör därför placeras i 3 kap. 24 och 25 §§, före bestämmelserna om ändringar.