Svårigheter med att åstadkomma en bindande översiktsplan

Även om RF:s bestämmelser om normgivningsmakten inte längre bör utgöra något hinder för en bindande översiktsplan (jfr avsnitt 7.2), kan det naturligtvis finnas andra skäl till att översiktsplanen inte bör göras bindande. I detta avsnitt sammanfattar vi olika förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande.

Redogörelsen utgör en sammanfattning av innehållet i bilaga 6.

1. Det är svårt att i översiktsplanen säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål redan i översiktsplanen

Det finns begränsningar i hur långt prövningen av lämplighet kan drivas inom ramen för översiktsplanen, om inte de underlag som krävs för prövningen ska bli orimligt omfattande. Bakgrunden är att mark vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked en-dast får tas i anspråk för att bebyggas om marken från allmän syn-punkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL).

En antagen detaljplan innebär att marken prövats lämplig för det ändamål som har bestämts i planen. Planen kan sägas utgöra en garanti för att marken kan användas för det avsedda ändamålet, på så vis att bygglov i princip inte får vägras för en åtgärd som förenlig med planen.

Detta medför att det är färre allmänna intressen som behöver prövas vid en ansökan om bygglov inom ett område med detaljplan, än vad som gäller i ett område som saknar detaljplan. Detaljplanen har alltså den fördelen att vissa frågor inte prövas igen inom ramen för bygg-lovet (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). Ibland krävs emellertid ett omfattande utredningsarbete under detaljplaneprocessen för att avgöra om marken är lämplig för bebyggelse.

Detaljplanens ”avskärande funktion” medför frågor om vilken funktion en bindande översiktsplan bör ha. Om kommunen redan i översiktsplanen ska kunna garantera att området verkligen är lämp-ligt för det tänkta ändamålet, behöver kraven på utredning vara om-fattande. En sådan ordning skulle enligt vår uppfattning leda till att kraven på underlag och utredning blir olämpligt stora. Enligt vår upp-fattning medför utredningskravet att det är få allmänna intressen som kan prövas fullt ut genom översiktsplanen.

2. Den miljöbedömning som ska ske enligt MKB- och SMB-direktivet ställer stora krav på underlag

Såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet⁵ innehåller krav på att en miljöbedömning ska ske av vissa planer och program respektive vissa verksamheter och åtgärder. Kraven i direktiven påverkar vilket under-lag som behöver tas fram för att översiktsplanens miljöpåverkan, som genomförandet av planen kan antas medföra, ska kunna bedömas.

Att göra en miljöbedömning för en kommuntäckande översikts-plan är en omfattande uppgift. Om översiktsöversikts-planen med bindande verkan ska kunna ange att viss mark är lämplig för olika typer av miljö-störande verksamhet, innebär kraven i EU-rätten att miljöbedöm-ningen blir så omfattande att arbetet sannolikt blir ogörligt.

3. I översiktsplanen prövas i praktiken enbart förekommande allmänna intressen

När frågor enligt PBL prövas ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). I praktiken prövas emellertid endast allmänna intressen i en översiktsplan. Däremot får översikts-planen indirekt stor betydelse även för enskilda intressen, genom att planen anger kommunens uppfattning om vilken betydelse olika allmänna intressen har. Det får stor betydelse vid den avvägning mot förekommande enskilda intressen som sker i efterföljande planering och prövning (jfr 2 kap. 1 § PBL).

Det finns inga praktiska möjligheter för kommunen att överblicka och bedöma alla förekommande enskilda intressen inom ramen för översiktsplaneprocessen. Ett bindande ställningstagande i översikts-planen riskerar att hamna i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att åtgärder inte får gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Principen har stöd i bl.a. Europakonventionen.

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm-ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europa-parlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

4. Det behövs nya former för att säkerställa statens intressen om översiktsplanen görs bindande

PBL utgår från att det är en kommunal angelägenhet att planlägga an-vändningen av mark och vatten enligt lagen, det s.k. kommunala plan-monopolet (1 kap. 2 § PBL). Länsstyrelsen har dock möjlighet att upphäva en detaljplan, om planen kan antas strida mot någon av ingri-pandegrunderna. Länsstyrelsen har dock ingen möjlighet att upphäva en översiktsplan, vilket bl.a. beror på att den inte är bindande.

Om översiktsplanen ska ges bindande verkan, behöver det stat-liga inflytandet i översiktsplaneringen se annorlunda ut än vad det gör i dag. Det är dock förenat med svårigheter att ge länsstyrelsen möjlighet att upphäva en översiktsplan helt eller delvis. En lösning kan vara att ta efter den ordning som gäller i bl.a. Norge, där översikts-planen inte kan antas så länge de statliga myndigheterna och kommu-nen inte är överens (jfr avsnitt 5.2.1).

5. Den enskildes civila rättigheter behöver kunna prövas i domstol och den enskilde behöver ha tillgång till effektiva rättsmedel

Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, skulle detta innebära att det i planen sker en prövning av den enskildes civila rättigheter på det sätt som avses i Europakonventionen. Det kan exempelvis handla om att en planerad verksamhet kommer att medföra att de boende tvingas tåla vissa olägenheter eller att en fastighetsägare hindras i hur marken kan användas. En sådan prövning av ägarens civila rättigheter förutsätter i sin tur en rätt till domstolsprövning enligt artikel 7 i konventionen.

Vi menar att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen enligt 13 kap. kommunallagen är tillräcklig i dessa fall för att uppfylla konventionens krav på effektiva rättsmedel. Det beror i huvudsak på att den materiella prövningen av det överklagade beslutet är begrän-sad och att klagorätten grundar sig på kommunmedlemskap och inte på om beslutet angår vederbörande eller inte.

Alternativet skulle vara att ersätta laglighetsprövningen med en fullständig eller mer begränsad materiell prövning. Detta skulle å andra sidan öppna upp för att domstolen ges möjlighet att överpröva

kom-munfullmäktiges uppfattning om vad som utgör en långsiktigt önsk-värd utveckling i kommunen, vilket skulle kunna ifrågasättas utifrån det kommunala planmonopolet.

6. En bindande översiktsplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behöver kunna överklagas i sak

Även Århuskonventionens krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga vissa beslut har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande. Laglighetsprövningen ger enligt vår uppfattning inte tillräckliga möjligheter för dessa organisationer att få sina intres-sen prövade, om översiktsplanen görs bindande.

7. Det finns risk för att kommunen inte vill låsa fast sig för ett visst alternativ, om valet är bindande för efterföljande beslut

Fysisk planering handlar i hög grad om att göra avvägningar mellan olika konkurrerande anspråk på hur mark och vatten ska användas.

Att slå fast att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder inne-bär samtidigt ett ställningstagande mot en annan användning. Vi ser en risk för att kommunerna skulle undvika att ta tydlig ställning till vad som utgör en önskvärd utveckling, om valet blir bindande för den efterföljande planeringen. Den ökade tydlighet som utrednings-uppdraget syftar till riskerar därmed att få motsatt effekt.

8. Egendomsskyddet innebär rätt till ersättning för vissa situationer när pågående markanvändning försvåras

Om översiktsplanen görs bindande, kan det medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det kan exempelvis handla om att byggnadsnämnden måste vägra bygglov för återuppbyggnad av en nedbrunnen byggnad, med hänvisning till att översiktsplanen anger att marken ska användas för ett annat ändamål. Det kan även handla om att planen anger att ett område ska användas som friluftsområde, varigenom fastighetsägaren förhindras att utveckla en befintlig verk-samhet.

I sådana situationer behöver egendomsskyddet i bl.a. RF beaktas.

En bindande översiktsplan kan alltså medföra att kommunen behöver

ersätta en fastighetsägare för de begränsningar som översiktsplanen medför.

9. En bindande översiktsplan förutsätter ändringar i de regelverk som styr andra planeringsformer

I våra direktiv anges att den omständigheten att översiktsplanen ut-vecklas inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för pla-nering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen eller lagen om byg-gande av järnväg. Direktiven får förstås som att regeringen anser att det inte är önskvärt att planering enligt annan lagstiftning ska vara be-roende av att den önskade verksamheten eller åtgärden måste vara förenlig med den gällande översiktsplanen för att kunna tillåtas.

Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan utan att samtidigt göra omfattande ändringar i de regel-verk som styr andra planeringsformer. Även denna omständighet talar emot en bindande översiktsplan.

7.4 Överväganden om en bindande översiktsplan