Förfarandet efter antagandet

Förslag: Kommunen ska skicka ett meddelande till länsstyrelsen om att översiktsplanen har antagits, när detta har skett.

Kommunen ska även skicka planhandlingar till lantmäteri-myndigheten, då antagandebeslutet fått laga kraft.

Länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket när en över-siktsplan eller detaljplan antas, ändras eller upphävs, i de fall ett gränsöverskridande samråd har skett till följd av att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land.

Länsstyrelsen bör underrättas när översiktsplanen har antagits

När kommunfullmäktige har antagit en översiktsplan, ska det justerade protokollet tillkännages på anslagstavlan på kommunens webbplats (jfr 8 kap. 9–10 §§ kommunallagen). Det finns i dag inget krav i PBL som motsvarar det som gäller när en detaljplan har antagits, dvs. att de som berörs ska underrättas särskilt om antagandebeslutet (jfr 5 kap. 29 § PBL). Den som vill överklaga kommunfullmäktiges beslut om en översiktsplan får själv bevaka beslutstillfället. Kravet på att kommunen ska underrätta bl.a. Boverket, länsstyrelsen och be-rörda kommuner gäller i stället när beslutet har fått laga kraft.

Översiktsplanen är inte bindande och det finns därigenom ingen risk för att någon enskild drabbas av rättsförluster på grund av att vederbörande inte hinner överklaga kommunens beslut i tid. Av det skälet finns inte heller någon anledning att ställa krav på att kom-munen ska underrätta dem som yttrat sig över planen. Erfarenhets-mässigt kan det emellertid ta lång tid innan ett överklagat beslut om att anta en översiktsplan avgörs av domstolarna. Under denna tid kan de statliga myndigheterna sakna kunskap om att planen har antagits. Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller visser-ligen först sedan beslutet har fått laga kraft (3 kap. 21 § PBL), men den gällande översiktsplanens vägledande funktion är naturligtvis mindre om kommunen har antagit en ny plan.⁴

4 Jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 februari 2017 i mål nr P 6572-16 där dom-stolen tillmätte en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft.

Översiktsplanen har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering. Mot den bakgrunden bör kom-munen vara skyldig att skicka ett meddelande till länsstyrelsen om att översiktsplanen har antagits, när detta har skett. Länsstyrelsen får därefter bedöma om andra statliga myndigheter bör underrättas, om de har haft synpunkter på planförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet (jfr 2 kap. 4 § PBF).

Bestämmelsen finns i 3 kap. 19 a § PBL.

Då antagandebeslutet fått laga kraft ska planhandlingar skickas även till lantmäterimyndigheten

Vi har i vårt utredningsarbete konstaterat att det finns stora brister i registreringen av antagna översiktsplaner i fastighetsregistret. Det innebär bl.a. att det är svårt att få en samlad bild av hur många över-siktsplaner och ändringar av dessa som finns i landet. Det har även varit svårt att få fram tillförlitlig statistik om handläggningstider för prövningen av överklaganden i domstol.

Att översiktsplanerna ska registreras i fastighetsregistret framgår av 27 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister. Det är lant-mäterimyndigheten som handlägger ärenden om att föra in eller ta bort ärenden ur fastighetsregistret (19 kap. 6 § fastighetsbildnings-lagen [1970:988]). Om lantmäterimyndigheten är kommunal, är det alltså kommunen som ska registrera planen i registret.

När ett beslut om att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen skicka planhandlingarna till Boverket, länsstyrel-sen m.fl. (jfr 3 kap. 22 § PBL). Däremot är det länsstyrellänsstyrel-sen som enligt gällande regler ska underrätta lantmäterimyndigheten om kommunens beslut att anta eller ändra en översiktsplan (jfr 2 kap. 4 § PBF).

Dagens förfarande har lett till stora brister i registreringen. Vi föreslår därför att lantmäterimyndigheten läggs till bland de myn-digheter som kommunen ska skicka handlingarna till enligt PBL.

Samtidigt bör denna skyldighet tas bort från länsstyrelsen. Vi be-dömer att denna justering kan bidra till att förbättra registreringen i fastighetsregistret.

I linje med detta bör ett regionplaneorgan ha ansvaret för att se till att berörda lantmäterimyndigheter får del av regionplanen, när ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan har fått laga kraft.

Bestämmelserna finns i 3 kap. 22 § och 7 kap. 9 § PBL och 2 kap.

4 § PBF.

Länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket när en plan antas, ändras eller upphävs, om ett gränsöverskridande samråd har skett Vi anser att länsstyrelsen bör ha en skyldighet att underrätta Natur-vårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändras eller upphävs, i de fall ett gränsöverskridande samråd har skett till följd av att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. Bakgrunden är följande.

Om genomförandet av en plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer bl.a. överlämna miljökonsekvensbeskrivningen och för-slaget till plan till det andra landets ansvariga myndighet, samråda med landet i fråga om den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen kan antas medföra m.m., och ge det andra landet den information som behövs för samrådet och möjlighet att lämna synpunkter (6 kap. 13 § miljöbalken). När samråd har skett med ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer se till att viss information lämnas till den ansvariga myndigheten i det andra landet (6 kap. 18 § miljöbalken). Bestämmelserna är en följd av kraven i SMB-direktivet (artikel 7). Regeringen har bestämt att Naturvårdsverket normalt ska ansvara för detta samråd och tillhanda-hålla informationen (21 och 24 §§ miljöbedömningsförordningen).

PBL-systemet bygger på att länsstyrelsen svarar för samordning av statens intressen. Regeringen har därför bestämt att länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket, om det i fråga om en översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken (2 kap. 4 a § PBF).

För närvarande framgår det inte tydligt hur Naturvårdsverket ska underrättas om att kommunen antar, ändrar eller upphäver en över-siktsplan eller detaljplan. Därigenom är det inte tydligt hur verket ska kunna fullgöra sin skyldighet att informera myndigheten i det andra landet om att planen har antagits, ändrats eller upphävts (jfr 24 § 2 miljöbedömningsförordningen). Visserligen ska länsstyrelsen underrätta andra statliga myndigheter än lantmäterimyndigheten, om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs och

myndigheterna särskilt berörs av beslutet (2 kap. 4 § PBF). Motsvar-ande skyldighet finns dock inte i fråga om detaljplaner.

Vi anser att det bör vara en uttrycklig skyldighet för länsstyrelsen att underrätta Naturvårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändra eller upphävs, om planen har omfattats av ett gränsöver-skridande samråd om betydande miljöpåverkan. Därigenom ges Naturvårdsverket möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt SMB-direktivet.

Bestämmelsen finns i 2 kap. 4 a § PBF.

8.2.5 Överklagande

Bedömning: Bestämmelserna om överklagande av kommunens beslut om översiktsplan är ändamålsenligt utformade, men de ibland långa handläggningstiderna i förvaltningsdomstolarna be-höver kortas.

Av våra direktiv framgår att vi ska utreda hur möjligheterna till över-klagande bör se ut. Vi uppfattar att detta uppdrag bör läsas mot bak-grund av att vi även ska utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande. Enligt direktiven kan det i sådant fall finnas behov av att översiktsplanen kan överklagas av enskilda vars intressen påverkas av planen, bl.a. till följd av bestämmelserna i Europakonventionen.

Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får enligt gällande rätt överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. Det framgår av 13 kap. 1 § PBL.

Prövningen av överklagade översiktsplaner

Vi har försökt att få en bild av hur vanligt det är att kommunfull-mäktiges beslut att anta en översiktsplan överklagas. Det har dock visat sig vara svårt att få fram en heltäckande bild, huvudsakligen eftersom dessa uppgifter inte finns samlade i ett system.

Från fastighetsregistret har vi kunnat få fram vissa uppgifter.

Enligt fastighetsregisterförordningen behöver emellertid enbart datum för beslutet att anta översiktsplanen registreras. Det finns ingen skyldighet att registrera datum då beslutet fick laga kraft, även om

fastighetsregistret medger att sådana uppgifter registreras. Eftersom uppgiften inte är författningsreglerad har laga kraft-datum endast registrerats för ett begränsat antal planer.

I februari 2018 fanns 75 översiktsplaner registrerade med både antagandedatum och laga kraft-datum. Bland dessa har vi – enligt uppgifter från berörda kommuner – funnit tio överklagade över-siktsplaner, vilket motsvarar drygt 13 procent. Två av dessa ärenden prövades aldrig i sak, utan avvisades av olika skäl. För de återstående åtta översiktsplanerna avslogs samtliga överklaganden. Överklagan-dena avsåg bl.a. följande.

– Formella brister under planförfarandet.

– Väsentlig ändring efter utställning utan att ny utställning genom-förs.

– Formella och materiella brister såvitt avser tillämpningen av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning.

– Brister såvitt avser tillämpningen av bestämmelserna om riks-intressen.

– Felaktig bedömning såvitt gäller lämplig markanvändning.

– Tillämpning i strid med likabehandlingsprincipen.

Urvalet är begränsat och det finns därför skäl att vara försiktig med vilka slutsatser som kan dras från detta underlag.

Av de tio domar vi har studerat har inte någon inneburit att be-slutet att anta eller ändra översiktsplanen har upphävts. Det ligger enligt vår uppfattning i linje med kommunens vida handlingsutrymme inom översiktsplanering och att förvaltningsdomstolarna har att göra en begränsad prövning vid laglighetsprövning enligt kommunallagen (jfr 13 kap. 8 §), samtidigt som domstolarna vid prövningen av överkla-gandet inte får beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång (jfr 13 kap. 7 §).

Konsekvenser av att prövningen tar tid

Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller först sedan be-slutet har vunnit laga kraft enligt 3 kap. 21 § PBL. Ju längre tid som prövningen av överklagandet tar, desto längre tid kommer det alltså att dröja innan planen kan börja tillämpas.

Tiden för att pröva de överklagade besluten som ingick i vårt underlag varierade mellan drygt 3 månader och 2,5 år. I snitt uppgick tiden till knappt 15 månader.

Mark- och miljööverdomstolen har i en dom⁵ tillmätt en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft.

Den nya planen kan alltså tillmätas viss betydelse efter antagandet, även om den formellt börjar gälla efter att beslutet har fått laga kraft.

Det talar för att det inte är något stort problem för kommunen att beslutet att planen överklagas. Mot det talar vår erfarenhet av att osäkerheten kring vilken markanvändning som har stöd i en aktuell översiktsplan, som fått laga kraft, skapar onödigt merarbete för den som ska tillämpa planen. Utredningsarbetet kring detta kan även ibland bli omfattande för dem som har att förhålla sig till planen i efterföljande beslut.

Det finns inte skäl att ändra den nuvarande ordningen

Utifrån det begränsade underlaget är det svårt att dra någon slutsats om huruvida överklagade beslut om att anta en översiktsplan utgör något omfattande problem. Det gäller såväl sett till antalet över-klaganden som till tidsutdräkten då överklagande faktiskt sker eller till utgången av de domar som vi har studerat. Mot bakgrund av att beslut om översiktsplaner får överklagas av samtliga kommunmed-lemmar, får antalet överklaganden anses vara litet (jfr 1 kap. 5 § och 13 kap. 1 § kommunallagen).

I detta delbetänkande lägger vi inga förslag som innebär att över-siktsplanen skulle få någon väsentligt annan rättsverkan jämfört med vad planen har enligt gällande rätt. Det har inte heller i övrigt framkommit något som talar för att de nuvarande bestämmelserna skulle vara olämpligt utformade. Vi ser därför inga skäl för att föreslå några ändringar i detta avseende. Med hänsyn till att överklagade

5 Dom den 15 februari 2017 i mål nr P 6572-16.

översiktsplaner ändå innebär en försvårande omständighet för kom-muner och andra myndigheter som har att tillämpa översiktsplanen är det vår uppfattning att de ibland långa handläggningstiderna i för-valtningsdomarna behöver kortas.

8.2.6 Översiktsplanen ska finnas på kommunens webbplats