Befogenheter enligt kommunallagen

Det kan diskuteras om kommunerna har en allmän kompetens på arbetsmarknadsområdet med stöd av kommunallagen. Anledningen till att kommuner visar intresse för att medverka i den statliga arbets- marknadspolitiken är bl.a. behovet av att främja sysselsättningen för att öka skatteintäkterna och minska kostnaderna för försörjnings- stöd. Båda dessa intressen får anses som allmänna för kommuner. Stöd finns som redovisats ovan i rättspraxis för att kommunerna får vidta åtgärder för att främja sysselsättningen på orten och motverka arbetslöshet, även om det utrymmet är begränsat. Att allmänt främja det lokala näringslivet är också en kompetensenlig angelägenhet enligt kommunallagen. Det kan bl.a. ske genom att kommunen till- handahåller industriområden och engagerar sig i mässor. Allmän- intresset för det grundar sig delvis också i intresset att främja syssel- sättningen och hålla uppe skattekraften. Kommunerna har således vissa begränsade befogenheter på arbetsmarknadsområdet som kan härledas till kommunallagen. Frågan är hur långt befogenheterna sträcker sig.

Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas möjlighet att agera för andra än kommunmedlemmarna och det lokala näringslivet. Ut-

gångspunkten för engagemanget måste gå att härleda till allmän- intresset som grundar sig i det geografiska området och till medlem- marna i kommunen. Att allmänt engagera sig i arbetssökande och företag inom kommunen torde därför kunna rymmas inom befogen- heterna medan att engagera sig i personer och företag som tillhör andra kommuner som utgångspunkt faller utanför. Lokaliserings- principen är därför problematisk i detta sammanhang och det kan ifrågasättas om arbetsförmedlingsverksamhet kan bedrivas effektivt

med denna begränsning.50 _{De kommunala samverkansformerna enligt}

kommunallagen ger emellertid rättsliga möjligheter att skapa upp- tagningsområden som går utöver den enskilda kommunens intresse- område. Bland de rättsligt reglerade samverkansformerna är avtalssam- verkan den mest flexibla. Med tillämpning av den samverkansformen skulle kommunernas medverkan i den statliga arbetsmarknads- politiken kunna anpassas i det enskilda fallet så att den inte står i strid med lokaliseringsprincipen.

Kommunallagen sätter även gränser för kommunens engagemang till stöd för enskilda individer och företag. En insats för att en individ ska komma närmare arbetsmarknaden kan utgöra stöd till enskild, vilket som huvudregel inte är förenligt med kommunallagen. Verk- samheten som bedrivs behöver dock inte vara avsedd för varje med- lem av en kommun för att den ska vara godtagbar enligt de allmänna befogenheterna. En åtgärd som en enskild tar del av kan därför vara att betrakta som av allmänt intresse om den erbjuds kommunmed- lemmarna i allmänhet eller grupper av medlemmar trots att alla inte nyttjar den erbjudna åtgärden. Likställighetsprincipen innebär inte heller att likadan behandling måste ges alla medlemmar i en kommun utan den innebär att alla medlemmar som befinner sig i samma situa- tion ska behandlas lika. Det bör därför för vissa typer av åtgärder vara förenligt med den principen att kommunerna agerar till stöd för arbetslösa, särskilt om de delas in i olika grupper. För individuellt riktat stöd till enskilda arbetslösa ger dock kommunallagen inget stöd.

Stöd till enskilda företag strider också som huvudregel mot kom- munallagen. När ett enskilt företag tvingas lägga ned på orten är det inte ovanligt att kommunen engagerar sig för att motverka arbets- löshet och hitta ersättningsjobb. Utrymmet för det finns men är mycket begränsat. Med stöd av kommunallagen har kommunen ett

visst begränsat utrymme att stödja företagandet på orten om det har betydelse för sysselsättningen. Det har således accepterats i praxis att kommunerna i och för sig är engagerade för att motverka arbetslös- het men kraven för att det ska godtas är höga.

För kommunernas möjligheter att enligt kommunallagen engagera sig på arbetsmarknadsområdet genom egen näringsverksamhet är det av betydelse om de tjänster som ska utföras för Arbetsförmed- lingen är sådana som tillhör sedvanlig kommunal affärsverksamhet, vilket är tillåtet, eller det egentliga näringslivet, vilket som huvud- regel är otillåtet. Verksamhet som uppbärs av sociala eller andra sär- skilda hänsyn för att t.ex. motverka segregation eller social utslagning såsom på bostadsmarknaden kan hellre motivera ett kommunalt

engagemang än t.ex. konferens-, restaurang- eller gymverksamhet.51

De senare är verksamheter som med fördel kan bedrivas i vinstsyfte av en privat marknad. Gränsen mellan kommunal verksamhet och det egentliga näringslivet har med tiden luckrats upp och blivit svårare att dra. Verksamhet som tidigare förbehållits kommunerna bedrivs

av vinstdrivande företag.52 _{Det är även svårt att göra den bedöm-}

ningen av verksamheter på arbetsmarknadsområdet. De uppbärs i hög grad av sociala hänsyn. Så i många fall bör de kunna vara sådana som kommuner även kan bedriva som näringsverksamhet. De kan dock inte anses tillhöra sedvanlig kommunal näringsverksamhet på det sätt som gäller för de kommunala företagen på bl.a. energimarknaden. Samtidigt tillhör verksamhet på arbetsmarknadsområdet inte heller det egentliga näringslivet. För den bedömningen behöver således de enskilda tjänsterna närmare analyseras. En bedömning måste därför göras i det enskilda fallet. Däremot kan kommunerna utnyttja olika organisationsformer även när de bedriver verksamhet på arbetsmark- nadsområdet. Det är därför möjligt att placera sådan verksamhet i ett bolag om de i övrigt får bedriva den. Enligt utredningens bedömning skyddar förbudet mot vinstdrivande näringsverksamhet kommunerna även från att utsätta sin ekonomi för de risker det innebär att enga- gera sig i och bygga upp stora företag med ekonomiska åtaganden som kan riskera den kommunala ekonomin. Det är oklart om den risken gör sig lika gällande för näringsverksamhet på arbetsmark- nadsområdet.

51 _{Indén (2008), Kommunen som konkurrent, s. 373.}

Det finns således grund för att kommunerna, med vissa begräns- ningar, har stöd i kommunallagen för att i sig engagera sig i vissa men inte i alla arbetsmarknadsfrågor. Det har t.ex. ifrågasatts om kommun-

erna med stöd av kommunallagen kan vara en matchningsaktör.53

Det måste dock enligt kommunallagen även bedömas om angelägen- heterna på arbetsmarknadsområdet är sådana som kommunerna får befatta sig med när det är staten som har huvudansvaret för att be- driva arbetsmarknadspolitiken. För att kommunerna inte ska få be- fatta sig med dem krävs att angelägenheterna är sådana som enbart någon annan ska ha hand om, dvs. att någon annan har exklusiv kom- petens för den. Rättsligt stöd för att så är fallet saknas enligt utred- ningens bedömning. Tvärtom talar den kommunalrättsliga praxis som finns för att kommunerna har vissa befogenheter att vidta åtgärder för sysselsättningen, även om åtgärderna vilar på en lokal arbets- marknadspolitik med grund i social-, utbildnings- och näringslivs-

områdena.54 _{Även om arbetsmarknadspolitiken huvudsakligen är en}

uppgift för staten, är således inte alla åtgärder som staten kan vidta inom ramen för den exklusiva för staten. I avsaknad av rättspraxis med betydelse för hela området på sätt som finns för utrikes- och försvarspolitiken måste således de enskilda åtgärderna bedömas för att ta ställning till vem som exklusivt har kompetens att utföra dem. Till ledning för den bedömningen har speciallagstiftning betydelse. Arbetsförmedlingens övergripande uppgift att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt torde vara en uppgift som är exklusiv för staten. Det innefattar bl.a. att bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetslöshetsförsäkringen sköts numer exklusivt av staten och arbetslöshetskassorna. Med synsättet att alla tjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för är exklusiva för staten och ingen annan kan utföra dem, skulle kommunen inte kunna ut-

föra dem.55 _{Som framgått har kommunerna dock både möjligheter}

och ett antal skyldigheter av betydelse för arbetsmarknadspolitiken lokalt, bl.a. att prioritera de som befinner sig långt ifrån arbetsmark- naden, vilka delvis är gemensamma med staten. Enligt utredningens bedömning finns det således inte tillräckligt stöd för att slå fast att det är enbart en uppgift för staten att tillhandahålla arbetsmarknads- åtgärder. Förbudet i kommunallagen för kommunerna att ha hand

53 _{Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer.}

54 _{Se bl.a. Kaijser och Riberdahl (1983), Kommunallagarna II, s. 134 och 172.} 55 _{Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer, s. 21.}

om något som enbart någon annan ska ha hand om skulle i så fall inte vara tillämpligt, åtminstone inte i förhållande till alla slags åtgärder som har betydelse för sysselsättningen.

Kommunerna får således anses ha ett visst utrymme enligt kom- munallagen att vidta åtgärder på arbetsmarknadsområdet. Men den lagen sätter en del gränser. Det medför att alla åtgärder som en kom- mun vill göra eller som Arbetsförmedlingen skulle kunna anlita kom- munerna för att utföra på området, inte kan utföras med stöd av kommunallagen. Det är problematiskt med självkostnadsprincipen, förbudet mot vinstsyfte i kommunal verksamhet, lokaliseringsprin-

cipen och förbudet mot stöd till enskild.56 _{Man kan argumentera}

både för och emot i vilken utsträckning det är lämpligt, ändamåls- enligt och skäligt att kommuner är verksamma på arbetsmarknads- området. I vilken utsträckning kommuner får vara det går dock inte att uttala sig generellt om. Det måste prövas i det enskilda fallet, ytterst genom en laglighetsprövning av det kommunala beslut som reglerar det kommunala engagemanget. I annat fall är det upp till lagstiftaren att närmare reglera de kommunala befogenheterna för att klargöra vilka befogenheter kommunerna ska ha.