Kommunallagen

Kommunallagen innehåller den grundläggande regleringen för kom- munernas och regionernas verksamhet och styrning. Här återfinns bestämmelser om fullmäktige, nämnder, förtroendevalda, anställda, allmänhetens delaktighet och insyn, samverkan genom kommunal- förbund, gemensamma nämnder och avtalssamverkan, överlämnande av kommunala angelägenheter till andra som egna bolag eller privata utförare, ekonomisk förvaltning, revision och laglighetsprövning. Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen sköter kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägen- heter som anges i denna lag eller annan författning. Kommunerna kan ges skyldigheter och möjligheter enligt andra regler men kommunal- lagens bestämmelser gäller om det saknas andra bestämmelser om vad kommunerna ska eller får göra. Vad kommunerna allmänt får göra har framför allt växt fram i rättspraxis som sedan förts in i kommunallagen. Regleringen återfinns i 2 kap. kommunallagen. Allmänna befogenheter och lokaliseringsprincipen

Kommuner och regioner får enligt 2 kap. 1 § kommunallagen själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar. Regler- ingen ger uttryck för kommunernas allmänna befogenheter och den s.k. lokaliseringsprincipen som geografiskt och sakligt avgränsar vad kommunerna får befatta sig med. Det som avgör om en angelägenhet är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, samhälle- ligt och till det egna området knutet intresse att kommunen eller regionen vidtar en åtgärd. Denna fråga får bedömas med utgångs- punkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionen befattar sig med angelägenheten. Allmänintresset för- utsätter inte att det finns ett kvantitativt betydande behov. Om det kan anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller en region har hand om en angelägenhet, får kommunen eller regionen ha hand om den även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens eller regionens område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt

till godo.3 _{Ett sådant exempel kan vara en lekpark för barn. Omvänt}

hindrar bestämmelsen som huvudregel stöd till enskilda även om det inte framgår uttryckligen av paragrafen.4 _{Det innebär att stöd till}

enskilda arbetslösa inte är tillåtet enligt kommunallagen, men kom- munerna är inte förhindrade att på annat sätt bedriva verksamhet för

att lindra arbetslöshet.5 _{Det finns både undantag från och begräns-}

ningar av regleringen. Det har t.ex. bedömts förenligt med lokaliser- ingsprincipen att stödja verksamhet utanför kommunen om den har

betydelse för kommunen, som t.ex. ett vägbygge.6 _{För kommunala}

bolag, stiftelser och föreningar finns undantag från 2 kap. 1 § kom- munallagen i speciallagstiftning som i 7 kap. 1 § ellagen (1997:857) och 39 § fjärrvärmelagen (2008:263).

Uppgifter som andra ska ha hand om

En begränsning av de allmänna befogenheterna är att kommunerna eller regionerna inte får ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun eller region eller någon annan ska ha hand om (2 kap. 2 § kommunallagen). Regleringen upprätthåller

uppgiftsfördelningen mellan offentliga organ.7 _{Bestämmelsen tar sikte}

på när en angelägenhet exklusivt faller inom någon annans befogen- het, t.ex. statliga angelägenheter såsom inom försvars- eller utrikes- politiken. Att en kommun utropade sig till en kärnvapenfri zon

ansågs vara kompetensöverskridande.8

Det går dock inte alltid att säga att ett helt verksamhetsområde är enbart en angelägenhet för staten, kommunen, regionen eller någon annan. Betydelsen av att se till omständigheterna i det enskilda fallet och beakta samhällsutvecklingen visar RÅ 1993 ref. 32. Målet gällde Öresundsförbindelsen, som visserligen var ett infrastrukturprojekt som både var av internationell betydelse och därför i grunden statens ansvar men som också berörde Malmö kommun. Det beslut som upphävdes avsåg att anslå medel till en kampanj för att skapa opinion för att genomföra en av de lösningar som utretts gemensamt mellan Danmark och Sverige på statlig nivå och som riksdagen skulle ta ställ- ning till. Det ansågs inte vara en angelägenhet för kommunen att på

4 _{Se t.ex. RÅ 1993 ref. 93.}

5 _{Se Kaijser och Riberdahl (1983), Kommunallagarna II, s. 172 och 173, och däri angiven rätts-}

praxis.

6 _{RÅ 1938 ref. 19 och 1977 ref. 77.}

7 _{Dalman m.fl. (2011), Kommunallagen, s. 67–69.} 8 _{RÅ 1990 ref. 11.}

sätt som skett aktivt avsätta särskilda medel för att söka påverka opinionen till förmån för genomförandet av en av lösningarna i frågan som låg på riksdagens bord. Under de omständigheterna var upp- giften en angelägenhet som enbart staten skulle ha hand om. Ut- gången i målet visar att statens intresse i det enskilda fallet kan gå

före en kommuns befogenhet.9

På vissa verksamhetsområden sammanfaller kommunernas befog- enheter med framför allt regionernas. I sådana fall utgör bestämmelsen inte något hinder mot att både kommuner och regioner tar sig an angelägenheterna, vilket t.ex. förekommer inom kultur- och fritids- området.

Näringsverksamhet

Kommunerna och regionerna får enligt 2 kap. 7 § kommunallagen själva driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster till medlemmarna. En kommun får alltså inte driva företag med syfte att ge kommunen en ekonomisk vinst men något absolut förbud mot vinst finns inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta ska användas får bedömas i det enskilda fallet med tillämpning av självkostnadsprincipen, som innebär att kommunerna inte får ta ut avgifter som överstiger kostnaderna för tjänsten. Syftet med den näringsverksamhet som kommunerna får bedriva ska vara att tillhandahålla en anläggning eller tjänst till de egna medlemmarna även om bestämmelsen inte hindrar att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra. De områden där kommunerna har rätt att engagera sig i näringsverksamhet kallas allmänt för sed- vanlig kommunal affärsverksamhet. Till sådana hör bostadsföretag, reningsverk, gas- och värmeverk, kollektivtrafik och fritidsanlägg-

ningar.10 _{En hel del av de kommunala näringsverksamheterna bedrivs}

i bolagsform men det förekommer också sådan verksamhet inom de kommunala förvaltningarna.

Kommuner och regioner får enligt 2 kap. 8 § kommunallagen genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får enligt samma

9 _{Lundin och Madell (2019), Kommunallagen, s. 49.} 10 _{Prop. 2016/17:171 s. 303 och 304.}

paragraf lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det. Att ha ett rikt och aktivt lokalt näringsliv genererar arbetstillfällen och skatte-

inkomster och ligger därför i kommunernas intresse.11 _{Det är dock}

främst en statlig angelägenhet att medverka till en ur samhälleligt per-

spektiv lämplig lokalisering av näringslivet.12 _{Kommuner får genom-}

föra åtgärder som allmänt främjar näringslivet i den egna kommunen, som att tillhandahålla mark eller teknisk service till företag. Små- företags behov av lokaler kan också tillgodoses, under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Även engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknads- föring kan tillåtas. Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller dock utanför kommuners och regionernas

befogenheter enligt kommunallagen.13 _{Det bör dock noteras att ge-}

nom 3 kap. 6 § lagen om vissa kommunala befogenheter har en utvidgning av kompetensen i det avseendet skett där enskilt stöd är möjligt om det finns särskilda skäl. Kommunala ingripanden som innebär individuellt inriktat stöd tillåts annars enligt kommunallagen endast om det finns synnerliga skäl för det. Om det egentliga när- ingslivet inte levererar service inom ett visst serviceområde som normalt inte ankommer på en kommun eller region, kan det finnas ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas som otillåtna. Om servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha rätt att lämna ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen. Allmänt sett gäller en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag men avgräns-

ningen måste kunna anpassas till samhällsutvecklingen.14

För att främja sysselsättning eller motverka arbetslöshet inom en kommun har det ansetts tillåtet att teckna borgen för eller ge annat

stöd till ett enskilt företag.15 _{Arbetslöshetsskäl och arbetslöshetshot}

har varit bland de fåtal motiv som godtagits i rättspraxis för att stödja

enskilda företag.16 _{Sedan kravet på synnerliga skäl för stöd till en-}

skilda företag infördes i 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen har

möjligheten till det blivit restriktivare.17 _{Ett borgensåtagande om}

11 _{Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer, s. 12.} 12 _{Prop. 1990/91:117 s. 34.}

13 _{Prop. 1990/91:117 s. 152.} 14 _{Prop. 1990/91:117 s. 153.} 15 _{Se t.ex. RÅ81 2:80.}

16 _{Kaijser och Riberdahl (1983), Kommunallagarna II, s. 139–143.} 17 _{RÅ 1993 ref. 98.}

3 000 000 kronor ansågs inte uppfylla kravet på synnerliga skäl. Åtagandet avsåg ett företag inom trähusbranschen, vilken då var föremål för en omfattande strukturomvandling bl.a. på grund av den vikande byggkonjunkturen. Beslutet ansågs inte ha sådan betydelse för motverkande av arbetslösheten inom kommunen att det upp- fyllde kravet på synnerliga skäl och det upphävdes därför.18 _{I ett}

annat fall godtogs inte heller ett borgensåtagande för finansiering av investeringar i lokaler för ett privat strukturfondsprojekt. Vid bedöm- ningarna beaktades om den riskerade arbetslösheten var allvarlig samt om åtgärden var proportionell, försvarlig och hade avsevärd betyd- else för att hindra eller motverka sysselsättningssvårigheterna. Det konstaterades att det enligt praxis krävs betydande krav på utredning om att stödet kan ha sådan effekt på arbetslösheten att det är åtgär- dens arbetslöshetsbekämpande betydelse som är dominerande och inte stöd till enskild.19

Anknytningskompetens

Kommunernas och regionernas befogenheter på den privata mark- naden är som framgått mycket begränsade. Ett visst utrymme finns ändå för en kommun att bedriva näringsverksamhet som annars ligger helt utanför den kommunala kompetensen. Det är tillåtet om verksamheten har en nära eller naturlig anknytning till den verksam- het som faller inom den normala kommunala verksamheten. I praxis har detta godtagits om det skulle vara opraktiskt eller verklighets- främmande med en precis och konsekvent gränsdragning mellan kommun och enskilt näringsliv. Ett vanligt exempel på det är kiosk-

eller caféverksamhet på sjukhus eller idrottsanläggningar.20 _{I ett av-}

görande från Högsta förvaltningsdomstolen fann domstolen att en konsultverksamhet i förebyggande brandskyddsfrågor till enskilda hade en naturlig anknytning till den förebyggande verksamhet inom brandskyddsområdet som enligt räddningstjänstlagen åligger brand- och civilförsvarsnämnden. Under förutsättning att verksamheten kommer att vara av begränsad omfattning, inte är avsedd att ge vinst

18 _{RÅ 1993 ref. 98.} 19 _{RÅ 2000 ref. 1.}

20 _{Prop. 1990/91:117 s. 152, Bohlin (2016), Kommunalrättens grunder, s. 121 samt Lindquist,}

och då avgifterna som kommer att tas ut endast ska täcka kostnaderna för verksamheten, fann domstolen att nämnden inte överskridit sin

befogenhet.21 _{Anknytningskompetensen kan således bygga på såväl}

den allmänna befogenheten i kommunallagen som befogenhetsutvid- gande bestämmelser i annan lag.

Likställighetsprincipen

Kommuner och regioner ska enligt 2 kap. 3 § kommunallagen be- handla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Likställighetsprincipen innebär att medlemmar eller grupper av medlemmar i samma situation ska behandlas lika vad gäller rättig- heter och skyldigheter. Särbehandling får endast ske på saklig och objektiv grund. Det krävs således att kommuner och regioner iakttar objektivitet och rättvisa i sin behandling av medlemmarna.

Likställighetsprincipen gäller alltså bara gentemot kommunernas eller regionernas egna medlemmar. Dessutom krävs det för att prin- cipen ska tillämpas att kommunen eller regionen är i kontakt med sina medlemmar just i deras egenskap av medlemmar. Principen gäller alltså inte när en kommun eller region anställer personal, köper eller säljer fastigheter etc. Principen är inte tillämplig när det gäller bl.a. kommunens eller regionens förhållande till personal eller vid en affärs-

förbindelse med andra som vid köp eller försäljning.22

Undantag från principen kan ges om det finns sakliga skäl. Att dagbarnvårdares egna barn får förtur till kommunal barnomsorg av intresset att främja rekryteringen av dagbarnvårdare och på så sätt

minska bristen på barnomsorgsplatser har ansetts motiverat.23 _Undan-

tag från likställighetsprincipen kan också bestämmas i lag som i

socialtjänstlagen (2001:453) eller annan speciallagstiftning.24

21 _{RÅ 1992 ref. 61.}

22 _{Prop. 1990/91:117 s. 150 och Madell (1998), Det allmänna som avtalspart, s. 185.} 23 _{RÅ 1991 ref. 19.}

Självkostnadsprincipen

Kommuner och regioner får enligt 2 kap. 6 § kommunallagen inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Självkostnadsprincipen syftar bl.a. till att hindra kommunen från att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet, obero-

ende av om verksamheten drivs i egen regi eller på entreprenad.25

Den säkerställer att kommuner och regioner inte belastar dem som nyttjar en tjänst till förmån för skattekollektivet, dvs. finansierar verksamhet med avgifter som egentligen ska skattefinansieras och därigenom tar ut förtäckt skatt. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som de bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet och är tillämplig såväl mot medlemmar som mot andra. Principen hänför sig dock till rätten att ta ut avgifter och är inte tillämplig på t.ex. medelsförvalt- ningen, i fråga om förvaltning av kommunal egendom såsom över- låtelse eller upplåtelse av egendom eller enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär. I de fall kommuner och regioner tillhanda- håller prestationer på en konkurrensutsatt marknad föreligger inget behov av skydd mot monopolprissättning. Trots det omfattar prin- cipen ändå som huvudregel också konkurrensutsatt verksamhet, om

inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis.26

Finns det särskilda bestämmelser i speciallagstiftning som reglerar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller de reglerna i stället för själv- kostnadsprincipen, t.ex. 2 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolag. Flera undantag finns också i 1 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter. Även från denna princip finns undantag i speciallagstiftning som i 7 kap. 2 § ellagen och 38 § fjärr- värmelagen för kommunala bolag, stiftelser och föreningar genom att de verksamheterna ska bedrivas på affärsmässig grund. I HFD 2015 ref. 70 konstaterade domstolen att ellagens krav på affärsmässig- het innebär att självkostnadsprincipen därmed är urkopplad.

Självkostnadsprincipen tar sikte på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen. I princip bör samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motive-

25 _{Prop. 2008/09:21 s. 20.}

rade från företagsekonomisk synpunkt kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Alla relevanta direkta och indirekta kost- nader som verksamheten ger upphov till ska ingå i en självkostnads- beräkning. Utöver externa kostnader och intäkter ska även alla rele- vanta interna eller kalkylerade poster tas med. Beroende på hur olika verksamheter är organiserade varierar det från fall till fall vilka kostnader som är externa eller interna eller om de kan betraktas som direkta eller indirekta. Om kommunen eller regionen själv använder sig av verksamheten får värdet av sådana tjänster inte ligga till grund för avgiftsuttaget från avgiftskollektivet. Även kapitalkostnader ingår i självkostnaderna för en verksamhet. Kapitalkostnaderna består av avskrivningar på tillgångar och av ränta och får beräknas utifrån god

redovisningssed.27 _{SKR har tagit fram ett stöd för självkostnads-}

kalkylering som ger närmare vägledning om vilka kostnader som bör

tas med och hur de beräknas.28

I förarbetena till lagen om vissa kommunala befogenheter uttalade regeringen att undantag från självkostnadsprincipen bör ske med stor restriktivitet men bör, för att uppnå konkurrensneutralitet, ske i de fall en kommun eller region ges befogenhet att bedriva verksamhet på en konkurrensutsatt marknad och den bör då föregås av en bransch- analys. Vid undantag från självkostnadsprincipen bör särskilt över- vägas om villkor ska uppställas på att verksamheten ska särredovisas

eller bedrivas i egen juridisk person.29

Laglighetsprövning

Varje medlem av en kommun eller en region har enligt 13 kap. 1 § första stycket kommunallagen rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till för- valtningsrätten. Rätten att överklaga kommunala beslut enligt kom- munallagen gäller om det inte finns särskilda regler för överklagande (13 kap. 3 §). Ett beslut som överklagas enligt kommunallagen kan endast upphävas och inte ersättas med något nytt (13 kap. 8 § tredje stycket). Ett beslut kan upphävas om det inte har kommit till på lagligt sätt, det rör något som inte är en angelägenhet för kommunen

27 _{Prop. 2016/17:171 s. 302 och 303.}

28 _{Sveriges Kommuner och Landsting (2009), Självkostnadskalkylering vid konkurrensutsätt-}

ning och införande av valfrihetssystem.

eller regionen, det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller det annars strider mot lag eller annan författning (13 kap. 8 § första stycket). Laglighetsprövningen är avsedd som ett minoritetsskydd för medlemmarna i kommunen eller regionen som genom att få lagligheten av beslutet prövad inte ska riskera att drabbas av olagliga majoritetsbeslut. Det innebär att de som är folk- bokförda i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där kan överklaga ett beslut genom laglighetspröv- ning (1 kap. 5 §). Systemet med laglighetsprövning innebär att om ett beslut inte överklagas, är det gällande eftersom det har accepterats av kommunens eller regionens medlemmar. Detta gäller även sådana beslut som i och för sig skulle kunna bedömas som olagliga av en domstol. Denna ordning har betydelse för de kommunala befogen- heterna då den ger utrymme för en flexibel utveckling av vad kom- munerna och regionerna får göra. Att en kommun fattar ett beslut som strider mot lag men som inte överklagas, innebär dock inte att

de kommunala befogenheterna har utvidgats.30 _{Ytterst är det i dom-}

stolarnas praxis som utvecklingen av de kommunala befogenheterna sker. Däremot tar domstolarna hänsyn till samhällsutvecklingen i sin praxis.