3.1 Brådskande beredning
I RF finns särskilda regler om beslutsfattandet vid kriser i form av krig eller krigsfara (15 kap.). I förarbetena till 1974 års RF anges att vid andra ”utomordentliga förhållanden” än krig och krigsfara, ska den snabbhet i beslutsfattandet som behövs tillgodoses inom ramen för den vanliga kompetensregleringen.171 Reglerna i 15 kap. RF gäller således inte vid s.k. civila kriser. RF:s bestämmelser i de övriga kapitlen, bl.a. om beredningen av regeringsärenden, är tänkta att tillämpas även då snabba åtgärder krävs.
Det finns vissa bestämmelser i RF och RO som medger ett snabbare förfarande än vanligt. Exempelvis kan regeringen, om det finns synnerliga skäl, avlämna en proposition efter propositionstidens utgång, eller föreslå att riksdagen tar beslut om förkortad följdmotionstid (9 kap. 3 och 13 §§ RO). Att förkorta motionstiden anses vara ett allvarligt ingrepp i riksdagens arbete, och bör vara en ren undantagsföreteelse. Motionstiden får aldrig helt sättas ur spel.172 Även remittering till Lagrådet kan undvikas, om rådets granskning skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen väljer att inte remittera ett lagförslag till Lagrådet som faller inom det obligatoriska granskningsområdet, ska orsakerna härför redovisas för riksdagen (8 kap. 21 § 3 st. RF). Regeringen ska då ange vad det är som gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet består.173 Det finns också ett antal bestämmelser i RO gällande riksdagens arbete som kan tillämpas för brådskande beslut.174
I Propositionshandboken anges att det förekommer att en lagrådsremiss eller en proposition behöver beredas i stor brådska, och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt. Detta får dock förekomma endast i rena undantagssituationer. Det normala berednings- och remissförfarandet kan i dessa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöte. Den normala delningstiden på fem arbetsdagar kan också förkortas, efter Statsrådsberedningens medgivande.Beredningen
171 Prop. 1973:90 s. 444 f.
172 Vad som menas med att följdmotionstiden inte får sättas ur spel har inte preciserats. En dag måste under alla förhållanden vara ett minimum, Holmberg m.fl. kommentaren till 9 kap. 13 § RO.
173 1994/95: KU30 s. 33.
174 Se t.ex. 6 kap. § RO om extra sammanträde, 10 kap. 2 § RO om riksdagens möjlighet att besluta om omedelbar hänvisning av ett ärende till ett utskott utan föregående bordläggning och 11 kap. 2 § RO om möjligheten till avgörande av ett utskottsbetänkande trots att ärendet varit tillgängligt kortare tid än två vardagar.
måste däremot innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter.175
Konstitutionsutskottet har granskat beredningskravets uppfyllande i s.k. kristid, då brådskande åtgärder behövts med anledning av händelser i omvärlden. Granskningen avsåg lagstiftning till följd av finanskrisen 2008–2009 och pandemikrisen 2009. Utskottet uttalade att RF:s beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga regeringsärenden, även i krissituationer då ärenden är av brådskande karaktär. Samtidigt erinrade utskottet om att beredningskravet inte är lika för alla fall. KU:s granskning visade att tidsfrister för lämnande av synpunkter förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker menade utskottet följer av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Utskottet konstaterade att tidsfristerna för att lämna synpunkter i flera fall varit snäva, och att regeringen ofta vänt sig till ett begränsat antal remissinstanser. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kristider, i möjligaste mån, bibehålla krav på välavvägda tidsfrister och lämpligt antal remissinstanser, inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. KU påpekade att behovet av brådskande beredning åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning.176
Trots att ett lagförslag anses brådskande ska således det ordinarie beredningsförfarandet följas i så stor utsträckning som möjligt. Vid brådskande ärenden måste särskilda ansträngningar göras för att ge berörda instanser en reell möjlighet att sätta sig in i förslagen, överväga dem och formulera sina synpunkter.177 Det finns dock egentligen inga formella hinder mot att de normala rutinerna för berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall ersätts med ett snabbare förfarande.178
3.2 Vad gör ett lagstiftningsärende brådskande?
Det finns ingen definition på när ett ärende kan anses så brådskande att sedvanliga beredningsrutiner kan eftersättas. De exempel jag funnit på förhållanden som KU menar kan medföra att ett lagstiftningsärende anses brådskande är då EU-rätt ska vara genomförd ett visst datum, eller då ett överträdelseärende är inlett.179 Abrahamsson menar också att brådska kan vara motiverad då åtgärder behövs för att förhindra samhällsskadliga manipulationer på
175 Ds 1997:1 s. 117.
176 2009/10: KU10 s. 76 f.
177 Se skiljaktigt justitieråd i prop. 2015/16:38 bilaga 4 s. 46 f.
178 2015/16: JuU24 s. 11 f.
skatteområdet.180 Ett argument för avsteg från beredningsrutinerna som KU inte godtagit är då det efter ett regeringsskifte finns intresse av att valresultatet så snart som möjligt få genomslag i den förda politiken.181
Det är upp till regeringen att bedöma när ett ärende är brådskande. Vilka grunder regeringen kan ha för sin bedömning förefaller oklart. I Propositionshanboken anförs att en proposition kan behövas skrivas utan att något betänkande tagits fram eller remissförfarande skett när det gäller ”frågor av stor politisk tyngd där regeringen vill ha ett snabbt genomförande”.182 I KU:s granskning av regeringens användning av remissmöten, framkom att ett av regeringens argument för att inte använda sig av ett sedvanligt remissförfarande var att en skriftlig remissbehandling skulle ha ”tagit för lång tid” och att det var ”angeläget att ärendet blev färdigt” före en viss tidpunkt. KU uttalade inte något om denna argumentation, utan konstaterade endast att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående, samt att planeringen bör vara så god att inte remissmöten måste tillgripas på grund av bristande tid.183 KU har också medgett att kortare tid för beredning av Lagrådets synpunkter kan godtas, förutom då EU-rätt ska vara genomförd ett visst datum, då det ”av andra skäl är angeläget att ny lagstiftning snabbt kommer på plats”. Vad som kan utgöra sådana skäl exemplifieras inte.184 Det anses också vara regeringen sak att bedöma om sådana synnerliga skäl är för handen så att ovan nämnda bestämmelser i RO om snabbare lagstiftningsförfarande kan tillämpas. I praxis har regeringen som synnerliga skäl åberopat att departementens arbetsbörda varit stor och att det ”inte varit acceptabelt att låta en viktig reform anstå”.185 I Näringsdepartementets vägledning för framtagandet av inomdepartementala promemorior framgår också att konsekvensutredning kan underlåtas om det finns skäl för det, exempelvis om en konsekvensutredning skulle fördröja ärendets behandling på ett sätt som medför väsentlig olägenhet, med beaktande av vikten av att en reglering kommer till stånd.
Det kan också finnas rent politiska orsaker till lagstiftningsbrådska. Abrahamsson menar att politiker ibland kan finna sig tvingade att lova allmänheten skyndsamma åtgärder i vissa frågor. Sådan ”snabblagstiftning” kan förekomma inom civilrätten när det visat sig att personer eller grupper av personer råkat särskilt illa ut i något sammanhang, eller inom straffrätten då ett visst brott anses behöva stävjas. En snabb åtgärd kan då vara att 180 Abrahamsson s. 9. 181 2014/15: KU20 s. 178. 182 Ds 1997:1 s. 26 f. 183 1999/2000: KU10 s. 23 f. 184 2014/15: KU 10 s. 92.
straffskalan för brottet höjs.186 Lavin menar också att ambitionen inom vissa departement i allmänhet är att genomföra så effektiva politiska lösningar som möjligt, med mindre hänsyn till om förslaget baseras på ett undermåligt beredningsunderlag.187
Sammanfattningsvis kan regeringen fritt avgöra när ett ärende är brådskande. Lagrådet har dock vid ett flertal tillfällen framhållit att regeringens bedömning av att ett lagstiftningsärende är brådskande måste motiveras. För att godta en avvikelse från det gängse beredningskravet krävs alldeles särskilda skäl, och dessa måste motiveras av regeringen.188 Att en sådan motivering sker borde anses vara av stor vikt, då egentligen varje lagförslag, ifrån någon synpunkt, framstår som brådskande.189
3.3 Beredningskravets nedersta gräns
Från beredningskravet i dess vidare bemärkelse kan således avsteg göras när ett lagstiftningsärende anses brådskande. Att det inte finns några egentliga formella hinder mot att de normala rutinerna ersätts med ett snabbare förfarande, samt att det är upp till regeringen att avgöra då ett lagstiftningsärende är brådskande, gör beredningskravets nedersta gräns vag. Ett ärende kan beredas utan att en utredning framtagits, om en inomdepartemental promemoria tas fram kan konsekvensutredning underlåtas, det skriftliga remissförfarandet kan ersättas med remissmöten, delningstiden kan kortas och Lagrådets granskning kan undvikas. En åtskillnad kan alltså göras mellan beredningen i normalfall och beredningen i brådskande undantagsfall. Frågan uppkommer om vad som återstår av beredningskravet i dessa brådskande undantagsfall.
För att avsteg från normala beredningsrutiner överhuvudtaget ska kunna medges, bör ett första krav vara att regeringens motivering till varför ärendet brådskar kan godtas. Även om ärendet är brådskande bör det också finnas någon undre gräns för vilken typ av beredning som kan vara förenlig med beredningskravet. Enligt 7 kap. 2 § RF ska berörda myndigheter höras. I de allra flesta lagstiftningsärenden bör det också vara behövligt att inhämta upplysningar från domstolar, någon instans från civilsamhället, någon kommun, om förslaget rör kommunerna, samt arbetsgivare- och arbetstagarorganisationer, om frågan rör deras verksamhet eller medlemmar. Något typ av remissförfarande måste således ske.
186 Abrahamsson s. 9. Ett exempel på en straffhöjning som införts snabbt, utan närmare motivering av varför ärendet brådskade, är prop. 2015/16:173 om höjt straff för vissa vapenbrott. Förslaget avstyrktes av Lagrådet med hänsyn till den bristande beredningen.
187 Lavin s. 63.
188 Lagrådets yttrande den 25 november 2014, prop. 2015/16:173 bilaga 5 s. 58, prop. 2017/18:26 s. 33.
Endast i verkliga undantagsfall får ett skriftligt remissförfarande undvikas. Det måste då tydligt motiveras vad som gör ärendet så brådskande. Remissinstanserna måste också få rimlig tid att sätta sig in i förslaget och avfatta ett svar- annars finns det ingen poäng med att skicka förslaget på remiss. Hur lång tid som behövs måste avgöras med hänsyn till förslagets innehåll, komplexitet och eventuella konsekvenser. För att remissinstanserna ska kunna yttra sig om förslaget krävs också någon miniminivå på underlagets kvalitet i fråga om konsekvens- och nulägesbeskrivning. Det bör även krävas att remissinstansernas synpunkter på något sätt bemöts i propositionen, särskilt om invändningarna är allvarliga, rör lagstiftningens ändamålsenlighet eller överensstämmelse med grundlag och internationella åtaganden. Lagrådsgranskningen är också obligatorisk, och bör således ske om inte starka skäl talar emot det. Om remittering inte sker, måste detta kunna motiveras av regeringen. Om Lagrådet yttrat sig bör det också krävas något resonemang i propositionen kring Lagrådets synpunkter. Lagrådet har i några fall uttalat sig om när beredningskravet inte kan anses uppfyllt, trots att rådet har förståelse för regeringens bedömning av att lagstiftningsärendet brådskar. Ett sådant fall gällde införandet av tillfälliga ID-kontroller vid Sveriges gräns. Det skriftliga remissförfarandet ersattes i ärendet med ett telefonbaserat remissförfarande, och remisstiden var endast var två dagar. Ärendet behandlas utförligt under avsnitt 4.2. Ett annat förslag avsåg en förändring som behövde vara genomförd viss tid efter krav från EU:s institutioner. Remisstiden i ärendet var en vecka. Majoriteten av Lagrådet hade inget att erinra mot förslaget, men ett skiljaktigt justitieråd uttalade: ”Jag har således full förståelse för att det inte varit möjligt att genomföra en sedvanlig remissomgång. Det kan dock inte anses tillfredsställande att remittera ett förslag som det nu aktuella med så kort tid som en vecka (…) Den korta remisstiden har underminerat de berörda instansernas möjligheter att lämna behövliga upplysningar och yttranden. Det remitterade förslaget bygger således på ett otillfredsställande beredningsunderlag.”190
Även fast ärendeberedningen är brådskande, kvarstår således beredningskravets kärna samt den obligatoriska lagrådsgranskningen. Vilka avsteg från normala beredningsrutiner som kan godtas måste bedömas från fall till fall, med hänsyn till ärendets art och brådska.