Juridiska institutionen
Vårterminen 2018
Examensarbete i konstitutionell rätt
30 högskolepoäng
”Gränsen här har nåtts”
Om regeringens beredning av lagstiftningsärenden
FÖRKORTNINGAR ... 5
1 INTRODUKTION ... 6
1.1BAKGRUND ... 6
1.2SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ... 7
1.3AVGRÄNSNINGAR ... 7
1.4METOD OCH MATERIAL ... 9
1.5INGÅNG TILL TEXTEN: VIKTIGA BEGREPP OCH DISPOSITION ... 11
1.5.1 Beredningsförfarandet ... 11
1.5.2 Beredningskravet ... 12
1.5.3 Disposition ... 13
2 REGERINGENS BEREDNING AV LAGSTIFTNINGSÄRENDEN ... 14
2.1UTREDNINGSVÄSENDET ... 14
2.1.1 Utredningsväsendet och dess funktion... 14
2.1.2 Olika utredningsformer ... 14
2.1.3 Val av utredningsform... 15
2.1.4 Styrning av utredningsväsendet ... 18
2.1.5 Underlagets kvalitet ... 19
2.2YTTRE BEREDNING... 21
2.2.1 Remissväsendet och dess funktion... 21
2.2.2 Remisstvånget... 22 2.2.3 Val av remissinstanser ... 23 2.2.4 Remissförfarandet ... 23 2.2.5 Remisstiden ... 24 2.3INTERN BEREDNING ... 25 2.3.1 Beredningen i Regeringskansliet ... 25 2.3.2 Lagrådsremissernas kvalitet ... 26 2.4LAGRÅDET ... 28 2.4.1 Lagrådets förhandsgranskning ... 28 2.4.2 Lagrådets funktion ... 28
2.4.3 Förutsättningar för Lagrådets arbete ... 30
2.5BEREDNINGSKRAVETS KÄRNA OCH DESS VIDARE INNEBÖRD ... 32
3 BEREDNING AV BRÅDSKANDE LAGSTIFTNING ... 34
3.1BRÅDSKANDE BEREDNING... 34
3.2VAD GÖR ETT LAGSTIFTNINGSÄRENDE BRÅDSKANDE? ... 35
3.3BEREDNINGSKRAVETS NEDERSTA GRÄNS ... 37
4 BEREDNINGEN AV LAGSTIFTNING SOM TILLKOMMIT MED ANLEDNING AV FLYKTINGKRISEN ... 39
4.1GRANSKNING AV DE UTVALDA LAGFÖRSLAGEN ... 39
4.2FÖRSLAGET OM SÄRSKILDA ÅTGÄRDER VID ALLVARLIG FARA FÖR DEN ALLMÄNNA ORDNINGEN ELLER DEN INRE SÄKERHETEN I LANDET ... 39
4.3FÖRSLAG SOM RÖR BOENDE FÖR ASYLSÖKANDE ... 43
4.3.1 Förslaget om interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar ... 43
4.3.2 Förslaget om upphörande av bistånd ... 45
4.3.3 Förslaget om handräckning från Polisen ... 46
4.3.4 Förslaget om kommunplacering av ensamkommande barn ... 48
4.3.5 Förslaget om undantag från PBL ... 50
4.4FÖRSLAGET RÖRANDE FJÄRRUNDERVISNING ... 51
4.5FÖRSLAG RÖRANDE UPPEHÅLLSTILLSTÅND ... 54
4.5.1 Förslaget om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd ... 54
4.5.2 Förslaget om komplettering av den tillfälliga lagen ... 57
4.5.3 Förslaget om en ny möjlighet för uppehållstillstånd... 59
4.6SAMMANFATTNING: EN SAMLAD BILD AV BEREDNINGEN ... 62
5.1BEREDNINGSKRAVET: EN INNEHÅLLSLÖS FORMALITET? ... 65
5.2HUR SKA KVALITET OCH RÄTTSENLIGHET I LAGSTIFTNINGEN GARANTERAS? ... 66
5.3AVSLUTANDE REFLEKTIONER ... 69
KÄLLFÖRTECKNING ... 70
Förkortningar
BO Barnombudsmannen
C Centerpartiet
DO Diskrimineringsombudsmannen
Ds Departementspromemoria
EKMR Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
EU Europeiska unionen
FARR Flyktinggruppernas riksråd
HD Högsta domstolen
HFD Högsta förvaltningsdomstolen
IRK Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän KD Kristdemokraterna KU Konstitutionsutskottet L Liberalerna LO Landsorganisationen Sverige
LMA Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
M Moderata samlingspartiet
MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap PBL Plan- och bygglag (2010:900)
Prop. Proposition
RF Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform
RiR Riksrevisionens rapport
RO Riksdagsordning (2014:801) SKL Sveriges kommuner och landsting SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk juristtidning
1 Introduktion
1.1 Bakgrund
Det svenska lagstiftningsarbetet anses generellt motsvara högt ställda krav. En noggrann lagberedning, som främst innefattar utredningsväsendet, remissväsendet och Lagrådets granskning, medför att kvaliteten på svenska lagförslag i regel är hög.1 Beredningsförfarandet bidrar också till en viss tröghet i lagstiftningssystemet, vilket kan skydda folket mot tillfälliga politiska idéer eller impulser.2 Att ge tid för att ta fram tillräckligt beslutsunderlag är också av vikt för den demokratiska förankringen av lagförslag.3
De senaste årtiondena har det politiska beslutstempot ökat, vilket beror på ett antal faktorer. En sådan är det allt större internationella engagemanget, exempelvis inom EU:s område, som ställer krav på anpassning av svensk rätt inom viss tid. Ett högre omvärldstryck bidrar också till regeringens vilja att visa handlingskraftighet och beslutsamhet genom att snabbt ta fram ny lagstiftning. Följden har blivit en allt större diskrepans mellan vad som anses politiskt nödvändigt och vad som är möjligt att genomföra med tillgängliga resurser.4 Ett ökat förändringstempo gör det svårt att hinna med beredningen av lagförslagen, eftersom alla steg i lagstiftningsprocessen behöver gå snabbare.5 En allt vanligare kritik har därför blivit att lagberedningen försummats, med följden att lagstiftningskvaliteten försämrats.6
När händelser i omvärlden bidrar till en plötsligt förändrad samhällssituation kan kraven på snabb lagstiftning öka ytterligare.7 Under hösten år 2015 kom ett stort antal människor till Sverige, vilket medförde en fördubbling av antalet asylsökande år 2015 jämfört med året innan.8 Ökningen gav upphov till den s.k. flyktingkrisen, som föranledde regeringen att vidta brådskande åtgärder.9 Med anledning av flyktingkrisen har stora förändringar i utlännings-lagstiftningen och andra lagar genomförts från och med hösten 2015 och fram till idag.
1 Heckscher s. 845, Sterzel s. 79.
2 Derlén m.fl. menar att konstitutionen, genom att skapa tröghet i systemet, skyddar mot ”folkets tillfälliga
sinnesförvirring”, s. 34.
3 SOU 2000:1 s. 52.
4 SOU 2000:1 s. 52, Abrahamsson s. 2 och 7, Lambertz, Sammanfattning av symposiet och några egna
synpunkter, SvJT 2011 s. 812 f.
5 Ds 2000:27 s. 70.
6 Bull & Sterzel s. 169, Abrahamsson s. 7 f. Att regeringen kritiseras för bristande beredning är dock inte en
ny företeelse - exempel finns på nästan hundra år gammal lagrådskritik för bristande beredning, Abrahamsson s. 1.
7 Så skedde exempelvis vid den svenska bankkrisen 1990–1994, den globala finanskrisen 2008–2009 och
pandemikrisen 2009, se 2009/10 KU: 10 s. 45 ff.
8 RiR 2017:25 s. 11.
De lagförändringar som flyktingkrisen har föranlett medför konsekvenser för ett stort antal myndigheter, domstolar och framförallt enskilda. Det är därför av vikt att lagarna tagits fram på ett sätt som garanterar deras kvalitet och demokratiska förankring, dvs. att de beretts på ett tillfredsställande sätt, trots att de ansetts brådskande.
I den här uppsatsen kommer ett urval av de lagar som tillkommit med anledning av flyktingkrisen att granskas. Uppfyller beredningen av lagarna de krav som finns på beredningen av lagstiftningsärenden enligt svensk rätt? Om inte – har detta fått några konsekvenser? Fyller regleringen av lagberedningen någon funktion?
1.2 Syfte och frågeställning
Syftet med uppsatsen är att undersöka den rättsliga regleringen av regeringens beredning av lagstiftningsärenden samt hur denna efterlevs då lagstiftning anses brådska.
Ett första steg är att utreda innehållet i regleringen av beredningen av lagstiftningsärenden. Utgångspunkten är det s.k. beredningskravet samt Lagrådets granskning (7 kap. 2 § samt 8 kap. 20–22 §§ RF). De frågor som ska besvaras i denna del är vilka steg som innefattas i beredningen av lagstiftningsärenden, vilka rättsliga ramar som finns för de olika stegen samt vilka funktioner dessa har i lagstiftningsprocessen.
Ett andra steg är att undersöka efterlevnaden av regleringen i konkreta ärenden. I denna del följer en kritisk granskning av lagar som tillkommit med anledning av flyktingkrisen. Granskningen avser hur beredningen av förslagen gick till samt hur beredningen förhåller sig till de krav som kan ställas på beredningen av lagstiftningsärenden.
Slutligen kommer en diskussion föras kring resultatet av granskningen i relation till det svenska konstitutionella systemet. Vilket innehåll har egentligen regleringen av beredningen av lagstiftningsärenden när frågan ställs på sin spets? Fyller beredningen den funktion i lagstiftningsprocessen som är avsedd? Om inte, vilka möjligheter för förbättring finns?
1.3 Avgränsningar
riksdagen har begränsade utredningsresurser är frågans behandling ofta beroende av det beslutsunderlag som regeringen presenterar.10 Regeringen har därför ett betydande ansvar för att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen.11 Propositionerna har också en betydelsefull roll som rättskälla, vilket ger regeringen ett visst normativt inflytande.12 Med hänsyn till regeringens betydelsefulla roll i lagstiftningsprocessen kommer endast regeringens beredning av lagstiftningsärenden utredas i uppsatsen, med utgångspunkt i beredningskravet (7 kap. 2 § RF). Beredningen i riksdagen, och det s.k. beredningstvånget i riksdagens utskott (4 kap. 5 § RF samt 10 kap. RO), kommer inte att behandlas. Eftersom Lagrådets förhandsgranskning av lagstiftning (8 kap. 20–22 §§ RF) är ett viktigt inslag i lagberedningen, kommer även Lagrådets roll undersökas.
Beredningskravet i 7 kap. 2 § RF gäller för regeringsärenden. Begreppet definieras inte i RF. I förarbetena till 1974 års RF anges att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som ett regeringsärende.13 Det finns en mängd olika typer av regeringsärenden, som kan indelas i styrelseärenden och förvaltningsärenden.14 I uppsatsen kommer endast beredningen av lagstiftningsärenden, som tillhör kategorin styrelseärenden, att behandlas.
Det finns ytterligare bestämmelser som reglerar beredningen av regeringsärenden. I 10 kap. RO finns regler om att samråd ska ske med Utrikesnämnden eller EU-nämnden innan regeringen fattar beslut i vissa frågor. I ett antal lagar, exempelvis i miljöbalken och utlänningslagen (2005:716) (UtlL), föreskrivs också samråd med myndigheter, domstolar eller enskilda gällande vissa frågor.15 Dessa specialbestämmelser gäller främst förvaltningsärenden och inte styrelseärenden, och kommer därför inte att beröras i uppsatsen. Förvaltningslagen (1986:223)16 är inte tillämplig vid beredningen av lagstiftningsärenden,17 och kommer således inte heller att behandlas inom ramen för arbetet.
10 1997/98: RR3 s. 3. 11 2003/04: KU 10 s. 54. 12 Derlén m.fl. s. 67 not 44. 13 Prop. 1973:90 s. 184.
14 Ds 1998:39 s. 11. KU har identifierat 24 st. olika typer av regeringsärenden, se 2008/09: KU10 bilaga 6.1 s.
187–200.
15 För en genomgång av dessa specialbestämmelser, se KU den 18 september 2008 s. 8–11. 16 En ny förvaltningslag (2017:900) träder i kraft 1 juli 2018.
17 Regeringen bör dock i så stor utsträckning som möjligt beakta förvaltningslagens bestämmelser vid
1.4 Metod och material
Den metod som kommer att användas i uppsatsen är den rättsdogmatiska, som kan användas för att tolka och systematisera gällande rätt. Utgångspunkten för den rättsdogmatiska metoden är den s.k. rättskälleäran, där vissa källor pekas ut som särskilt relevanta, och står i en inbördes hierarkisk ordning. Med hjälp av det relevanta materialet konstrueras sedan rätten med hjälp av tolkningsprinciper.18
Rättskälleläran kan ha skiftande innebörder, men avser traditionellt den rent hierarkiska rättskälleuppfattningen, som innefattar lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och den rättsdogmatiskt orienterade litteraturen.19 Det finns dock vissa skillnader gällande rättskällorna inom konstitutionell rätt jämfört med andra rättsområden. Förutom att grundlagarna kompletteras av rättskällor som också är vanliga inom andra rättsområden, finns viktiga aspekter av den konstitutionella rätten utanför de traditionella rättskällorna. 20 Detta får betydelse för urvalet av material i uppsatsen, såsom kommer framgå nedan. Det första som undersöks i uppsatsen är innehållet i den rättsliga regleringen av lagberedning. Särskilt fokus kommer att ligga på beredningskravet i 7 kap. 2 § RF. Vid undersökningen av bestämmelsens innehåll kommer lagrummets ordalydelse vara utgångspunkt. Bestämmelsen kommer därefter tolkas mot bakgrund av dess ändamål och syfte i lagstiftningsprocessen. För ändamålstolkningen är RFs förarbeten av direkt relevans. För den vidare undersökningen får det betydelse att lagberedningen inte är närmare reglerad i vare sig grundlag eller lag. Frågan om beredningskravets innebörd ställs heller aldrig inför en domstols prövning. Det material som i uppsatsen används för att tolka beredningskravets innebörd hämtas därför till stor del från de konstitutionella aktörerna: regeringen, riksdagen och Lagrådet.
Regeringen tar ställning till hur enskilda ärenden ska beredas, och har också utfärdat interna föreskrifter på området. De interna föreskrifterna är ofta inte rättsligt bindande, men används i uppsatsen för att undersöka hur regeringen tolkat beredningskravet, och hur beredningen i regeringskansliet är avsedd att gå till. I propositioner uttalar sig också regeringen om beredningen i specifika lagstiftningsärenden. I uppsatsen får propositionerna främst betydelse för att visa på regeringens ställningstaganden och resonemang i fråga om lagberedning.
18 Asp s. 1.
19 Se Sandgren, Vad är rättsvetenskap? s. 120, Asp, s. 1, Kleinman, s. 21.
20 Derlén m.fl. s. 86 ff. Att viktiga aspekter av konstitutionen återfinns utanför de traditionella rättskällorna
Lagrådet kan i sina granskningar av lagförslag behandla beredningen av förslagen. Lagrådet uttalar sig sällan om kraven på lagberedning generellt, utan tar endast ställning till om de beredningsåtgärder som vidtagits i det aktuella ärendet uppfyller de krav som finns. I uppsatsen ses Lagrådets yttranden därför inte som konsekvent praxis, utan som bedömningar i enskilda fall, och används för att utreda beredningskravets nedre gräns. Den slutliga grundlagsuttolkaren är riksdagen. Det riksdagsutskott som bereder själva lagstiftningsförslaget kommenterar ibland beredningen, och har enligt KU till uppgift att i enskilda ärenden bedöma om beredningsunderlaget är tillräckligt.21 De beredande utskottens
betänkanden kommer därför att användas i uppsatsen för att exemplifiera beredningsåtgärder
som av riksdagen bedömts tillräckliga eller otillräckliga.
En del av maktbalansen mellan riksdag och regering utgörs av riksdagens kontrollmakt. Riksdagen har till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning (1 kap 4 § RF), och ska därmed kontrollera att regeringen rör sig inom de rättsliga ramar som finns för riksstyrelsen, bland annat gällande beredningen av lagstiftningsärenden. En av kontrollmaktens aktörer är Riksrevisionen, som har till uppgift att granska statens verksamhet (13 kap. 7 § RF). En annan aktör är konstitutionsutskottet (KU), som bl.a. granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (13 kap. 1 § RF). Riksrevisionens granskningar, och framförallt KU:s betänkanden, utgör alltså ett uttryck för riksdagens tolkning av beredningskravet och kommer därför att tillmätas stor betydelse i fråga om beredningskravets innebörd.
Rättsdogmatiken har traditionellt ansetts endast ha till uppgift att fastställa innehållet i gällande rätt., men synen på metodens uppgift är idag splittrad.22 En kritisk granskning av rättsläget anses numera, åtminstone av vissa, kunna innefattas i den rättsdogmatiska ansatsen.23 En sådan granskning kommer i uppsatsen ske med hjälp av tio utvalda lagförslag. Utgångspunkten vid urvalet var Lagrådets yttranden under perioden 1 januari 2015 till 31 mars 2018. I ett första steg selekterades förslag som antingen rörde utlänningslagstiftningen eller i övrigt angavs vara föranledda av flyktingkrisen. Totalt 23 lagförslag identifierades. I ett andra steg exkluderades förslag som inte initierats av regeringen, eller vid en närmare granskning visade sig inte vara direkt föranledda av flyktingkrisen.24 16 lagförslag kvarstod därefter. Eftersom syftet med uppsatsen är att undersöka hur regleringen efterlevs då det
21 2017/18: KU9y s. 9.
22 Kellgren & Holm s. 47, Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 40 f. Av de som förordar en
bredare rättsvetenskaplig ansats än den traditionellt rättsdogmatiska, har också andra begrepp för metoden förespråkats. Exempel på dessa är analytisk rättsvetenskap (Sandgren) och konstruktiv rättsvetenskap (Agell).
23 Jmf Agell s. 43, Olsen s. 117, Sandgren, Vad är rättsvetenskap? s. 121.
anses bråttom, är det av intresse att granska fall då beredningen brustit i något led. Gällande sådana fall kan frågor såsom vad i processen som brast, om eller hur bristerna åtgärdades samt om eller hur bristerna påverkade lagstiftningsprocessen undersökas. I ett tredje steg utvaldes därför de lagförslag där Lagrådet kritiserat underlaget till eller beredningen av förslaget. Efter denna urvalsprocess kvarstod tio lagförslag.25 Hela urvalsunderlaget finns i bilagan.
Hur reglerna om beredningen tillämpats i de utvalda lagförslagen kommer att undersökas med hjälp av källor från beredningsprocessen såsom direktiv, underlag till förslagen, remisser, remissvar, protokoll från remissmöten, lagrådsremisser, lagrådsyttranden och propositioner. I viss mån har frågor om hur beredningen gått till fått ställas direkt till Regeringskansliet, varvid hänvisas till den e-postkorrespondens som skett. För att undersöka hur de olika konstitutionella aktörerna bedömt frågan om beredningskravets uppfyllande i de utvalda lagförslagen granskas propositioner, lagrådsyttranden och utskottsbetänkanden. Slutligen följer en diskussion kring resultatet av granskningen, som utmynnar i en analys de lege ferenda. Diskussionen kommer utgå från de ändamål med regleringen som identifierats i uppsatsen.
1.5 Ingång till texten: viktiga begrepp och disposition
1.5.1 Beredningsförfarandet
Regeringens framtagande av lagförslag kallas i uppsatsen beredningsförfarandet, och omfattar hela den process som föregår framläggandet av en proposition. Beredningsförfarandet består av flera led.26 Processen inleds ofta med ett beslut om att en utomstående utredning ska tillsättas eller att en utredning ska bedrivas inom ett departement. Utredningsväsendet27 utgör därför ett viktigt led i beredningen. När utredningen tagit fram underlag till ett förslag, sker en yttre beredning i form av kontakter med utomstående, vilket innefattar det s.k. remissväsendet. Förslagen behandlas också inom Regeringskansliet i form av intern beredning.
25 Det bör anses vara observandum att 10 av de 16 lagförslag som föranletts av flyktingkrisen kritiserats av
Lagrådet angående underlag eller beredning.
26 Se KU 18 september 2008 s. 2.
27 Ett annat begrepp är kommittéväsendet. Det är dock oklart vilka typer av utredningar det begreppet innefattar.
Matz menar att med begreppet så menas ”den utredningsresurs som står till regeringens förfogande”, s. 729. Begreppet kommitté är dock definierad i 2 § kommittéförordningen (1998:1474) som en utredning bestående av flera personer. Det förekommer att utredningar bestående av en särskild utredare också kallas kommitté, se Holmberg m.fl., medan det av andra görs en särskiljning mellan kommittéer och särskilda utredare, se t.ex. Eriksson. I detta arbete kommer begreppet utredningsväsendet att användas som benämning av samtliga utredningsformer, medans begreppet kommitté kommer att användas enligt definitionen i
Ett ytterligare led i beredningen som kan bli aktuellt är remittering av lagförslaget till Lagrådet. Efter att Lagrådet yttrat sig kan det finnas behov av ytterligare intern beredning innan en proposition kan färdigställas och läggas fram för riksdagen.
Beredningsförfarandet har inte utförligt behandlats i grundlag. Det har ansetts att ingående grundlagsreglering av regeringens arbete bör undvikas, för att inte tynga regeringsarbetet med formaliteter och hindra anpassning av arbetet till växlande förhållanden.28 Regelverket måste garantera att regeringen har den handlingsförmåga som krävs för att effektivt kunna styra riket.29 Därför är 7 kap. RF, som behandlar regeringsarbetet, medvetet knapphändigt utformat. Det framgår dock att det är Regeringskansliet som bereder regeringsärenden (7 kap. 1 § RF). Regeringskansliet utgör alltså regeringens beredningsorganisation.30 Av de steg i beredningsförfarandet som nämndes ovan, är endast den yttre beredningen samt Lagrådets granskning reglerade i grundlag (7 kap. 2 § respektive 8 kap. 20–22 §§ RF). De övriga delarna av processen regleras antingen i förordningsform eller i Regeringskansliets interna föreskrifter. De konstitutionella ramarna som regeringen har att röra sig inom vid beredningsförfarandet är således vida.
1.5.2 Beredningskravet
Av grundlagsregleringen av den yttre beredningen framgår att det vid beredningen av regeringsärenden ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också, i den omfattning det behövs, inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska, i den omfattning som behövs, ges möjlighet att yttra sig (7 kap. 2 § RF). Bestämmelsen ger uttryck för beredningskravet, vilket inte ska beblandas med begreppet beredningstvånget, som avser beredningen i riksdagsutskott (4 kap. 5 § RF samt 10 kap. RO).
Beredningskravet innefattar således i sin ordalydelse endast inhämtningen av upplysningar och yttranden från utomstående. Detta kallas i uppsatsen för beredningskravets
kärna. Trots att bestämmelsen endast omfattar den yttre beredningen, kan diskussionen
angående beredningskravet handla om andra steg i beredningsförfarandet. I lagkommentarer till 7 kap. 2 § RF behandlas exempelvis utredningsväsendet, och Eka menar att paragrafen utgör grunden för såväl remissförfarandet som hela utredningsväsendet. Holmberg m.fl.
28 Prop. 1973:90 s. 179. 29 Sterzel s. 74.
behandlar även den interna beredningen inom ramen för 7 kap. 2 § RF.31 I Lagrådets resonemang kring beredningskravets uppfyllnad återfinns också argument angående beredningsunderlagets kvalitet.32 Det tycks således vara så att beredningskravet kan innehålla mer än vad som följer av dess ordalydelse. Detta bredare innehåll ska utredas i uppsatsen, och kallas då beredningskravet i dess vidare bemärkelse.
Beredningskravet i 7 kap. 2 § RF gäller som sagt för samtliga för regeringsärenden. Regeringsärenden kan röra ett brett spektrum av frågor, från beslut om propositioner och kommittédirektiv till beslut om bidrag och dispenser.33 De olika ärendena behöver beredas på olika sätt. Beredningskravets innehåll varierar därför beroende på ärendetyp. Berednings-kravet är alltså inte absolut. KU har dock framhållit att den konstitutionella praxis som utvecklats innebär ett i huvudsak preciserat beredningskrav i fråga om just lagstiftningsärenden,34 och det är detta beredningskrav som ska undersökas i uppsatsen. Det bör dock framhållas att de krav som kan ställas på beredningen i ett konkret ärende varierar beroende på lagstiftningens vikt, tillämpningsområde, omfattning och komplexitet.35
1.5.3 Disposition
I kap. 2 kommer beredningsförfarandet att behandlas, med utgångpunkt i varje dels funktion i lagstiftningsprocessen. De rättsliga ramarna för de olika stegen i processen kommer undersökas, i syfte att konkretisera beredningskravets kärna samt beredningskravet i dess vidare bemärkelse. I kap. 3 undersöks brådskande lagstiftning och beredningskravets nedre gräns. Därefter följer en kritisk granskning av de utvalda lagförslagen i kap. 4. Slutligen förs en diskussion kring regleringens ändamålsenlighet samt en analys de lege ferenda i kap. 5.
31 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 § RF, Eka, Regeringsformen, 7 kap. 2 §. 32 Se avsnitt 2.1.5 och 2.3.2.
33 Ds 1998:39 s. 11. KU har identifierat 24 st. olika typer av regeringsärenden, se 2008/09: KU10 bilaga 6.1 s.
187–200.
34 2008/09: KU10 s. 63 f.
2 Regeringens beredning av lagstiftningsärenden
2.1 Utredningsväsendet
2.1.1 Utredningsväsendet och dess funktion
Regeringskansliet, som har till uppgift att bereda regeringsärenden, är i ett internationellt perspektiv litet.36 Till regeringens hjälp finns därför utredningsväsendet, som utgör ett viktigt led i beredningsförfarandet. Utredningsväsendet har en lång tradition,37 och anses utgöra ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska lagstiftningsprocessen.38 Utredningar kan tillsättas av många olika anledningar, varav den som är av relevans för det här arbetet är att förbereda lagstiftning.
Utredningsväsendets grundläggande funktion är att utreda det som regeringen anvisar, exempelvis förslag på ny lagstiftning. Utredningsresultaten används sedan som en del av underlaget för regeringens beslutsfattande.39 Utredningsväsendet kan ha en politisk funktion, som beredningsform för att finna långsiktiga politiska lösningar, en demokratisk funktion, genom att höra olika delar av samhället inom ramen för utredningsuppdrag, samt en kunskapsbildande funktion.40 En utredning fyller också funktionen att ge utrymme för eftertanke, och minskar därför risken för förhastade slutsatser och beslut.41
2.1.2 Olika utredningsformer
En utredning som föregår ett lagförslag kan se ut på olika sätt. Ett alternativ är att en kommitté tillsätts. En kommitté är en tillfällig myndighet somt tillsätts för att utföra ett tidsbestämt utredningsuppdrag, och utgörs av en ordförande och ett antal ledamöter (2 § kommittéförordningen [1998:1474]). En kommitté ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (13 § kommittéförordningen), som i regel publiceras i Statens offentliga utredningar, SOU- serien. En kommitté kan bestå av företrädare för riksdagspartierna och kallas då för parlamentarisk kommitté.
36 Bull, 7 kap. 2 § RF, Ds 2000:1 s. 9.
37 Utredningsväsendet har funnits i närmare fyra sekel, Zetterberg s. 753.
38 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 § RF. KU har framfört att utredningsväsendet har ett
grundläggande värde i beredningen av lagstiftningsåtgärder, 2016/17: KU10 s. 79, 2017/18: KU10 s. 80, 82.
39 Matz s. 726 f.
Ett annat alternativ är att tillsätta en särskild utredare, en s.k. enmansutredning.42 En sådan är också en tillfällig myndighet och bedrivs på liknande sätt som en kommitté (1 § 2 st. kommittéförordningen). En enmansutrednings betänkande publiceras i SOU eller i Ds-serien.43 Om en särskild utredare väljs, men regeringen bedömer att ett parlamentariskt inslag behövs i utredningen, kan en parlamentarisk referensgrupp eller någon annan form av parlamentariskt samråd knytas till utredningen. Utredningar med ett parlamentariskt inslag i form av en referensgrupp har blivit allt vanligare.44
Utredningar kan också genomföras inom Regeringskansliet i form av inomdepartementala
utredningar, som också publiceras i Ds-serien.45 Tillkomstförhållandena för inom-departementala promemorior kan variera avsevärt. Ibland redovisas bakgrunden till att promemorian skrivits, ibland inte. Ibland redovisas vilka som deltagit i utarbetandet av promemorian, ibland inte. 46
En ytterligare möjlighet är att ta fram ett utkast till lagrådsremiss inom departementet. Denna form av utredning behandlas inte vare sig i förarbeten, interna föreskrifter eller i litteraturen, men har under senare år använts som enda utredningsunderlag i vissa lagstiftningsärenden. Regeringen kan också ge en förvaltningsmyndighet, andra organ eller privata företag utredningsuppdrag.47
2.1.3 Val av utredningsform
Det har ansetts att utredningsväsendet inte bör regleras i grundlag. Det finns därför inga regler angående vilken typ av utredning som bör tillsättas för att utreda en viss fråga, utan det ankommer på regeringen att avgöra från fall till fall.48 KU och Riksrevisionen har dock kommit med rekommendationer om hur valet ska göras. Hänsyn bör tas till praktiska omständigheter, såsom uppdragets ämnesområde och karaktär, samt politiska omständigheter, såsom det parlamentariska läget i riksdagen.49
Ett första val gäller om en utomstående utredning ska tillsättas eller om utredningsarbetet kan utföras inom Regeringskansliet. Inomdepartementala utredningar anses ha ett brett användningsområde, och utgör ett viktigt inslag i regeringsarbetet. De bör främst komma till
42 Eriksson s. 835.
43 Bull, Regeringsform, kommentaren till 7 kap 2 §. 44 2016/17: KU10 s. 3.
45 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 § RF, Bull, Regeringsform, kommentaren till 7 kap. 2 §. 46 1999/00: KU10 s. 10.
47 2017/18: KU: 10 s. 51. Anlitandet av privata företag för utredningsuppdrag granskades i 2012/13: KU20. 48 SOU 1972:15 s. 150, prop. 1973: 90 s. 288.
användning när det gäller frågor av begränsad räckvidd eller av teknisk art, samt när frågor av tidsskäl måste utredas snabbt. Det händer också att mer svåra juridiska eller politiska frågor behandlas i inomdepartementala utredningar.50 Användningen av utomstående utredningar har minskat sedan 70-talet, bl.a. på grund av det ökade tempot i det politiska livet.51 I förarbetena till 1974 års RF, där det framfördes att det står regeringen fritt att välja vilken typ av utredning som används, nämndes dock inte möjligheten att bedriva inomdepartementalt utredningsarbete.52
Ska en utomstående utredning tillsättas, måste valet göras mellan en särskild utredare och en kommitté, samt om utredningen ska innehålla ett parlamentariskt inslag eller inte. Tillsättandet av en kommitté förespråkas från flera håll om frågan rör omfattade och politiskt betydelsefulla reformer, samt om regeringen önskar få del av den kunskap som finns i samhället i en viss fråga.53 Riksrevisionen har anfört att kommittéer i flera hänseenden är överlägsna andra utredningsformer, bland annat genom att de har särskilda fördelar när det gäller att kombinera olika slag av kunskap och kompetens som kan ge grund för nytänkande.54 En särskild utredare anses å andra sidan vara att föredra om uppdraget är begränsat, av mer teknisk karaktär eller om det i uppdraget ingår att föreslå åtgärder för genomförande av EU-rätt, samt om utredningstiden är begränsad.55 Under de senaste decennierna har utvecklingen varit att fler särskilda utredare och färre kommittéer tillsätts. Det helt övervägande antalet utredningar utgörs idag av särskilda utredare.56
KU har upprepade gånger framfört att effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i många fall tillgodoses bäst om skilda politiska meningsriktningar får påverka utredningsarbetet, såsom kan ske om utredningen har ett parlamentariskt inslag.57 Vid införandet av 1974 års RF anförde departementschefen att parlamentariskt sammansatta kommittéer är utomordentligt värdefulla vid beredningen av lagstiftningsfrågor och bör utnyttjas i betydande omfattning.58 Utredningsformen kan användas för att lägga grunden till en politisk samsyn på ett visst område redan under utredningsskedet, vilket kan vara angeläget om förslaget har starka politiska inslag. 59 Det parlamentariska inslaget ökar också
50 Matz s. 729.
51 Bland annat så skedde en s.k. kommittéslakt på 1980-talet, då antalet kommittéer reducerades radikalt, Matz
s. 728. Se även KU 1984/85:35 s. 8 och 1997/98: RR3 s. 4.
52 Prop. 1973: 90 s. 288.
53 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 § RF, 2017/18: KU10 s. 80. 54 1997/98: RR3 s. 4 och 11.
55 2017/18: KU10 s. 56 och där gjorda hänvisningar samt s. 57 och 80.
56 Kommittéer utgör endast ca. 11 % av alla tillsatta utredningar, 2017/18: KU10 s. 65. 57 2017/18: KU10 s. 80.
insynen i utredningen.60 Det har dock anförts att enmansutredningar i kombination med någon form av parlamentariskt samråd mycket väl kan uppnå lika tillfredsställande resultat som en parlamentarisk kommitté.61 KU har anfört att en särskild utredare med tillgång till parlamentariskt samråd är att föredra om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring, men där det ändå är önskvärt med någon from av politisk avstämning, eller om regeringen vill ge oppositionspartierna insyn i utredningsarbetet. Skäl för inte ha ett parlamentariskt inslag i utredningen kan vara att syftet med utredningsuppdraget enbart är att utveckla regeringens politik eller att inhämta och bearbeta expertkunskap.62
En typ av underlag som ibland används för lagförslag, men som kanske knappast kan kallas en utredning, är utkast till lagrådsremiss. En sådan kan exempelvis användas då det är fråga om att justera eller komplettera ett redan befintligt utredningsbetänkande, som efter remissbehandling eller någon annan inträffad händelse behövs revideras.63 Det kan också finnas flera äldre utredningar som i utkastet till lagrådsremiss sammanställs och uppdateras.64 Utkast till lagrådsremiss har också använts då svensk rätt på ett mindre ingripande sätt måste anpassas för att överensstämma med EU-rätt.65 Under senare år har dock ett utkast till lagrådsremiss i flera fall utgjort det enda utredningsmaterialet i lagstiftningsärendet. Gemensamt för dessa ärenden är att de på något sätt rört människor som inte är födda i Sverige.66 Utkasten till lagrådsremiss har antagligen utformats inom departementet, men publiceras inte på samma sätt som inomdepartementala promemorior som publiceras i Ds-serien, och är i regel mer kortfattade än dessa. Det förefaller oklart när det anses motiverat att ta fram ett utkast till lagrådsremiss istället för en interdepartemental promemoria.
Sammanfattningsvis görs valet av utredningsform av regeringen från fall till fall. Regeringen är vid sitt val inte bundna av några föreskrifter, varför utredningsväsendet anses vara ett flexibelt verktyg för regeringen i beredningsarbetet.67 Regeringen kan däremot ta
60 Matz s. 730.
61 Eriksson s. 835 och 837. 62 2016/17: KU10 s. 80.
63 Garner & Örnsved s. 788 not 4. Se exempelvis Ju2008/3848/LI om ägarlägenheter, där regeringen gör en
ny bedömning av samma beredningsunderlag som en tidigare regering redan behandlat i en proposition, och prop. 2004/05:97, där undantag från arvs- och gåvoskatt föreslogs börja gälla tidigare än vad som gällde enligt en redan beslutad lagändring, med anledning av naturkatastrofen i Sydostasien.
64 Exempel från senare tid är prop. 2016/17:41 om maskeringsförbud vid idrottsevenemang, prop.
2017/18:194 om skola, förskola och fritidshem, Ju2018/01005/L4 om en ny kustbevakningslag, U2018/01639/F om behandling av personuppgifter för forskningsändamål och Fi2017/01329/B om Riksbanken.
65 Se exempelvis prop. 2017/18:35 om resehandlingar.
66 Prop. 2015/16:67 om identitetskontroller m.m., prop. 2015/16:174 om uppehållstillstånd, prop.
2016/17:86 om avhysning från anvisningsboenden, prop. 2016/17:133 om uppehållstillstånd, prop. 2016/17:165 om kroppsbesiktning, prop. 2016/17:191 om avvisning/utvisning och prop. 2017/18:252 om uppehållstillstånd.
hänsyn till de rekommendationer som uttalats av KU och Riksrevisionen. Det finns normalt inte någon dokumentation som i efterhand kan belysa vilka överväganden som gjorts vid valet av utredningsform,68 vilket gör det svårt att avgöra hur stor hänsyn regeringen tagit till dessa rekommendationer i specifika ärenden.
2.1.4 Styrning av utredningsväsendet
Formerna för utredningsarbetet är inte grundlagsfästa utöver vad som följer av 7 kap. 2 § RF,69 och är inte heller närmare reglerade i lag. Eftersom regeringen bär det slutliga ansvaret för utformningen och innebörden av de förslag som läggs fram för riksdagen, har det ansetts att det ytterst bör ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning som anses behövlig bedrivs.70 Utomstående utredningar är också, som ovan nämnts, myndigheter under regeringen, och har således lydnadsplikt (12 kap. 1 § RF). Detta innebär att kommittéer och särskilda utredare är skyldiga att följa de föreskrifter och direktiv som regeringen meddelar.71 Regeringen har framtagit vissa styrdokument gällande framförallt kommittéers och särskilda utredares arbete. I kommittéförordningen finns exempelvis regler om kommittéers och särskilda utredares budget, arbetsplan och redovisning. I departementspromemorian Kommittéhandboken utvecklas hur utredningarna ska bedrivas i fråga om planering, regelreformering, arbetsmetoder och redovisning.72
konsekvensutredningar göras (7–8 §§). I Kommittéhandboken finns vidare handledning i fråga om hur utredningar ska jobba med kostnadsberäkningar och andra konsekvensutredningar. Utöver dessa styrdokument är det upp till regeringen att ange riktlinjer efter vilka utredningsarbetet ska bedrivas i varje enskilt fall, vilket görs i direktiv.73 För framtagandet av inomdepartementala utredningar finns inga liknande styrdokument. Inriktningen för utredningarna framställs inte heller i direktiv. Arbetet med inomdepartementala promemorior med författningsförslag utförs huvudsakligen av anställda i Regeringskansliet inom ramen för anställningen. Arbetet styrs oftare genom muntlig arbetsledning än genom skriftliga uppdrag till personalen. KU har uttalat att det, för att öka insynen i lagstiftningsärenden, finns anledning för regeringen att i större utsträckning ange bakgrunden och syftet med promemoriorna, samt vem eller vilka som huvudsakligen ansvarat för produkten.74
Det finns dock vissa vägledningar som kan användas vid arbetet med inomdepartementala promemorior, bl.a. en PM som utarbetats av Statsrådsberedningen samt en vägledning som upprättats av Ekonomistyrningsverket.75 Näringsdepartementet har också tagit fram en vägledning för arbetet med konsekvensbeskrivningar, där det anförs att ovan nämnda bestämmelser i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning bör tjäna som vägledning då förslag till nya eller ändrade regler tas fram inom Regeringskansliet.76 Dessa vägledningar är dock endast av rådgivande karaktär.
2.1.5 Underlagets kvalitet
Eftersom en av utredningsväsendets funktioner är att bidra med kunskapsunderlag till regeringens beslut, är det av stor vikt att utredningar blir utförda på ett tillfredsställande sätt. KU har framfört att en förutsättning för att utredningsväsendet skall kunna utgöra en grundsten i den svenska förvaltningstraditionen, är att krav på hög kvalitet och integritet utgör utgångspunkter för regeringens val av utredningsform och uppdragets utformning.77 Riksrevisionen menar också att kvaliteten på de beslutsunderlag som framtas av utredningsväsendet är en fråga av övergripande betydelse. Om kvaliteten är hög så ökar sannolikheten för beslut som är ändamålsenliga och resursbesparande, och sannolikheten
73 DS 2000:1 s. 10 och 51–84. 74 1999/00: KU10 s. 12.
75 PM 1995:2 och ESV 2015: 19 s. 5.
76 Näringsdepartementet den 13 juni 2008, Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i
Regeringskansliet.
minskar för samhällsekonomiskt dyrbara misstag. Om kvalitetskraven inte uppfylls finns risk för att statsmakterna fattar felaktiga och kostsamma beslut.78 Om bristerna i utredningen är för stora är det svårt att reparera förslaget under den vidare beredningen.79
Av 7 kap. 2 § regeringsformen går det inte att utläsa några krav på kvaliteten i de beredningsunderlag som ska komma utomstående till del. Av Lagrådets yttranden framkommer dock ofta kritik mot bristande analyser i fråga om förslagets syfte och konsekvenser. Skäl för Lagrådet att avstyrka ett lagförslag kan vara att det saknas utredning eller närmare analys som grund för regeringens bedömning i en fråga, eller att konsekvenserna av förlagen inte är tillräckligt redovisade. 80 Avsaknaden av sådan analys försvårar enligt Lagrådet remissinstansernas arbete,81 och inverkar därmed, som jag förstår det, på beredningskravets efterlevnad.
Avgörande för utredningens kvalitet är innehållet i regeringens direktiv, exempelvis i fråga om hur utredningsuppdraget avgränsas samt vilken tid utredningen får till sitt förfogande. I Statsrådsberedningens riktlinjer framgår inte hur lång en utredningstid bör vara, utan endast att den tidsplan som ska anges ska vara detaljerad och ha inbyggda säkerhetsmarginaler för oförutsedda komplikationer.82 Från att den normala tiden för ett kommittéuppdrag var ca. tre-fyra år för ett par decennier sedan, är genomsnittstiden idag ca 15 månader. Ungefär 45% av utomstående utredningar tar under ett år.83 Utvecklingen har lett till kritik gällande utredningstiden.84 Det har framförts att minskad utredningstid påverkar utredningarnas möjlighet till demokratisk förankring, exempelvis genom kontakter med civilsamhället, och leder till en försämrad kvalitet på utredningsarbetet.85
Det finns faktorer som gör att tiden för ett utredningsuppdrag ibland måste begränsas, exempelvis att lagstiftning inom viss tid ska anpassas med anledning av krav från EU.86 Även i andra sammanhang kan det dock finnas ett intresse av att snabbt ta fram ett lagförslag.87 I vissa frågor kan samhällsdebatten eller medietrycket leda till att regeringen forcerar fram förslag, vilket kan ske genom s.k. snabbutredningar.88 Att en fråga ska ”snabbutredas” har blivit ett inte ovanligt budskap till allmänheten under senare år. De frågor som anses behöva
78 1997/98: RR3 s. 8–10.
79 Matz s. 734, SOU 1999:144 s. 12.
80 Lagrådets yttrande den 27 februari 2014 s. 4. 81 Prop. 2002/03:87 bilaga 3 s. 20.
82 Statsrådsberedningens PM 1994:3 s. 9.
83 2017/18: KU10 s. 77.Jag har inte hittat någon statistik gällande inomdepartementala promemorior. 84 Sterzel s. 79.
85 1997/98: RR3 s. 4 och 14, SOU 2016:5 s. 339. 86 Se exempelvis prop. 2015/16:38.
87 Matz s. 730.
utredas snabbt kan röra vitt skilda frågor såsom terrorlagstiftning, utbildningsfrågor och pensionsregler.89 Om tidsnöd finns kan det hända att en utredning görs i form av en intern departementspromemoria – eller, vad det verkar, endast genom utkast till lagrådsremiss - även fast goda skäl hade kunnat anföras för att ge uppgiften till en särskild utredare eller en kommitté. Förslagen anses måsta komma fram snabbare än vad som är möjligt med andra utredningsformer.90 Avvändandet av snabbutredningar ger uttryck för synen att syftet med utredningsväsendet endast är att på kortast möjliga tid sammanfoga ett underlag som kan ge stöd för ett politiskt beslut i en fråga.91
2.2 Yttre beredning
2.2.1 Remissväsendet och dess funktion
När ett betänkande färdigställts inom Regeringskansliet eller överlämnats till regeringen från en utomstående utredning aktualiseras 7 kap. 2 § RF om den yttre beredningen. Redan i 1809 års RF fanns den yttre beredningen reglerad. Där framgick att nödvändiga upplysningar skulle inhämtats från vederbörande ämbetsverk vid beredningen av regeringsärenden (10 §).92 I praktiken inhämtades dock ytterligare material utifrån vid ärendeberedningen. Vid införandet av 1974 års RF anfördes att inhämtandet av upplysningar från berörda myndigheter skulle kunna anses vara så självklar, att förfarandet inte behöver nämnas i RF. Remissväsendet ansågs dock vara ett sådant betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att den borde komma till uttryck i grundlag. Ett tillägg gjordes också om att enskilda sammanslutningar i lämplig omfattning ska beredas tillfälle att yttra sig.93 Vid grundlagsreformen 2010 tydliggjordes att remissförfarandet också omfattar kommunerna och landstingen.94
Den yttre beredningen anses utgöra en viktig del i beredningen av regeringsärenden, inte minst i lagstiftningsärenden. Remissinstitutet bidrar till ett offentligt demokratiskt samtal, genom att låta förslag komma myndigheter, organisationer och andra till del. Förslagen kan därmed bli allsidigt belysta och konsekvenserna av förslagen kan så långt som möjligt bli
89 Se exempelvis Regeringen 2017-06-05 om premiepension, Regeringen 2017-05-18 om läkemedlet Naloxon,
Regeringen 2016-01-20 om etablering, Regeringen 2016-01-12 om utbildning, Regeringen 2015-04-13 om statens finansieringsinsatser till företag och Regeringen 2015-03-12 om en strategi för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.
90 Garner & Örnsved s. 788. 91 Jfr. 1997/98: RR3 s. 4.
92 Bestämmelsen hade varit utformad på detta sätt sedan 1841, SOU 1963:17 s. 288. 93 SOU 1963:17 s. 229, prop. 1973:90 s. 286 f.
kända på förhand. Remissförfarandet bidrar också till att media lättare kan granska regeringens förslag. Genom att tillföra kunskap och bidra till kritisk granskning kan remissinstitutet öka kvaliteten på regeringens, och i förlängningen även riksdagens, beslutsfattande. Remissförfarandet anses därmed vara till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.95
Att remissförfarandet blir utfört på ett bra sätt är en garanti för att olika invändningar blir framförda och att lagförslagen blir lämpligt utformade. Det är också en förutsättning för att Lagrådet ska få underlag för att på ett meningsfullt sätt kunna granska remitterade lagförslag.96 Kritik har förekommit mot att remissväsendet inte uppfyller sin kvalitetsgranskande och kvalitetshöjande funktion. Detta får stört betydelse då förslaget redan på utredningsstadiet brister i kvalitet.97 Medan det av vissa framförs att remissväsendet ska kunna kompensera för brister i utredningen genom sin kvalitetssäkrande funktion, menar andra att en sådan ståndpunkt avspeglar en ”slapp, defensiv och närmast kunskapsföraktande” hållning.98 Det verkar hur som helst svårt att genom remissinstitutet, eller senare i beredningen, reparera alltför stora brister i utredningsförslagets kvalitet. 2.2.2 Remisstvånget
Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter samt från kommuner och sammanslutningar i den omfattning det behövs. Bestämmelsen är tvingande, och ger uttryck för det s.k. remisstvånget. Bestämmelsen är dock inte absolut, utan upplysningar och yttranden ska endast inhämtas i den mån det är behövligt. Innebörden av bestämmelsen varierar således mellan olika typer av regeringsärenden. Om och hur utomstående ska höras inom ramen för beredningen avgörs enligt av den aktuella departementschefen, eller annat statsråd. Departementschefen kan också delegera beslutanderätten till en tjänsteman.99 Vanligast är att beslut om remiss fattas av en chefstjänsteman eller av huvudmannen för den enhet som handlägger ärendet. Den ansvariga tjänstemannen måste i varje enskilt fall bedöma om det finns behov av att inhämta upplysningar utifrån med anledning av ett betänkande. Huvudregeln enligt 7 kap. 2 § är att ett remissförfarande ska ske. Skäl att avvika från huvudregeln kan vara att frågan har förlorat
95 2008/09: KU10 s. 63, SOU 1999:144 s. 7 och 13 f. 96 Lagrådets yttrande den 7 januari 2005 s. 2.
97 SOU 1999:144 s. 12. 98 SOU 2000:1 s. 52.
i aktualitet, att förslaget ska överlämnas till en annan utredning, eller till en myndighet, för att beaktas i det arbete som bedrivs där, eller om det rör sig om smärre tekniska frågor.100 2.2.3 Val av remissinstanser
Inom Regeringskansliet har promemorian Propositionshandboken utarbetats för stöd och vägledning vid framarbetandet av propositioner. Här framförs att det vid beslut om remissförfarande ska tas hänsyn till att remissbehandlingen tar lång tid och stora resurser i anspråk hos remissinstanserna.101 Hänsyn måste tas till att myndigheter under regeringen som får ett förslag på remiss har en skyldighet att besvara remissen.102 Riksrevisionen har också framfört att om allt för många remissinstanser anges, kan det finnas en risk för att remissinstansernas engagemang minskar, då de befarar att deras synpunkter kan försvinna i mängden. Detta kan inverka negativt på remissyttrandenas kvalitet.103 Å andra sidan har ett för snävt urval av remissinstanser, liksom att vissa för ärendet viktiga instanser har utelämnats, föranlett kritik från Lagrådet i fråga om beredningskravets uppfyllnad.104 Det är därför viktigt att beslut kring vilka instanser som ska ingå i remissförfarandet inte sker slentrianmässigt, utan prövas i varje enskilt fall.105
2.2.4 Remissförfarandet
I 7 kap. 2 § RF föreskrivs inte på vilket sätt inhämtandet av upplysningar och yttranden ska ske. KU har dock framhållit att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter vid beredningen av lagförslag.106 Det skriftliga remissförfarandet benämns också i Propositionshandboken som det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden angående förslag. Det anges att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling.107
Det förekommer dock att synpunkter istället inhämtas muntligt, vid ett s.k. remissmöte. I Propositionshandboken framförs att remissmöten kan användas som en del av beredningsförfarandet om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och
100 DS 1997:1 s. 29 ff.
101 Ds 1997:1 s. 29. År 1999 gjordes uppskattningen att det kostar ca. 25 000 kr för en myndighet eller
organisation att ta fram ett remissvar, SOU 1999:144 s. 9.
102 Andra remissinstanser som t.ex. kommuner och organisationer har inte en skyldighet, men en möjlighet att
svara på remisser, 1999/2000: KU10 s. 22.
103 1997/98: RR3 s. 23 f.
104 Prop. 2002/03:87 bilaga 3 s. 20. Av vad som framgår hördes nio instanser i ärendet, bilaga 1 s. 17 f. Se
även Lagrådets yttrande den 25 november 2014 s. 3.
remissförfaranden.108 KU har också uttalat att ett remissmöte kan fylla en funktion som komplettering av en skriftlig remissrunda.109 Det räcker dock inte alltid med ett remissmöte för att komplettera ett i övrigt bristfälligt remissförfarande.110 Om ett underlag remitterats, men regeringens förslag på ett väsentligt sätt avviker från vad som föreslagits i det remitterade förslaget, ska huvudregeln enligt KU vara att en ny skriftlig remissrunda följer.111 Det händer också att remissmöten helt ersätter ett skriftligt remissförfarande. Eftersom remissmöten inte medför samma offentlighet som ett skriftligt remissförfarande, kan det argumenteras för att muntliga möten aldrig bör ersätta sedvanlig remissbehandling.112 Riksrevisionen har avrått regeringen från att ersätta skriftliga remissförfaranden med muntliga möten,113 och KU har framhävt att regeringens planering bör vara så god att remissmöten inte måste tillgripas p.g.a. tidsbrist.114 Lagrådet har också uttalat sig kritiskt om remissmöten som ersättning för ordinarie remissförfaranden.115
Ett ytterligare alternativ är beredning genom underhandskontakter. KU har understrukit att ett förenklat beredningsförfarande med berörda myndigheter under hand endast bör förekomma i verkliga undantagsfall.116
2.2.5 Remisstiden
Remisstidens längd har betydelse för remissinstansernas möjlighet att sätta sig in i det remitterade förslaget och ge adekvata synpunkter på detta. I förlängningen påverkar därför remisstiden det beredningsunderlag som regeringen kommer ha till grund för utformningen av förslaget i propositionen. Det förekommer en del kritik mot korta remisstider som inte möjliggör självständiga och professionella analyser av de remitterade förslagen.117 För korta remisstider har också vid flertalet tillfällen utgjort grunden för att Lagrådet ansett att beredningskravet inte varit uppfyllt.118
108 Ds 1997:1 s. 29 f.
109 1999/2000: KU10 s. 17 f., 2008/09: KU10 s. 59.
110 Prop. 2015/16:173 bilaga 5 s. 58 och Lagrådets yttrande den 25 november 2014 s. 2. 1111999/2000: KU10 s. 24, Lagrådets yttrande den 3 april 2002, prop. 2017/18:73 s. 96. 112 SOU 1999:144 s. 9 f.
1131997/98: RR3 s. 25 f. 114 1999/00: KU10 s. 24.
115 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 § RF. 116 2003/04: KU10 s. 56. Se även Ds 1997: 1 s. 30.
117 SOU 2000:1 s. 52 och Heckscher, som exemplifierar med ett ärende där svarstiden var 21 timmar, s. 846. 118 Prop. 2017/18:26 s. 32 f., där remisstiden var strax under en månad, skiljaktigt justitieråd i prop.
Lagrådet har anfört att remisstiden bör vara så väl tilltagen att remissinstanserna ges en reell möjlighet att sätta sig in i förslaget, överväga det och avfatta ett remissvar. Även remissinstanser som inte har närmare kunskaper om lagstiftningsärendet måste beredas möjlighet att sätta sig in i förslagen och bedöma dess konsekvenser. När tiden bestäms måste också beaktas att många organisationer har beslutsordningar som är tidskrävande.119
Enligt Propositionshandboken bör remisstiden som huvudregel inte sättas kortare än tre månader. Kommuner och landsting kan behöva längre tid. Hänsyn ska också tas till helger, semesterperioder osv.120 Ett exempel på när Lagrådet ansett en kortare remisstid vara förenlig med 7 kap. 2 § RF är när förslaget redan remissbehandlats, en ändring görs gällande en begränsad fråga och remiss åter går ut.121
2.3 Intern beredning
2.3.1 Beredningen i Regeringskansliet
Den interna beredningen inom Regeringskansliet pågår löpande under ett lagförslags framtagande. Ett viktigt steg i den interna beredningen påbörjas då svaren från remissinstanserna inkommit. En lagrådsremiss ska då tas fram, som utgör stommen i den senare propositionen.122 I detta stadie fattas flertalet av de viktiga politiska besluten.123 Det har ansetts att den interna beredningen inte bör regleras i grundlag, i syfte att tillåta flexibilitet i regeringens arbete. Det ankommer därför på regeringen att bereda ärenden på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt.124 Det finns dock vissa föreskrifter som behandlar den interna beredningen, främst förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (IRK) och vissa handledningar framtagna inom Regeringskansliet.125 Den interna beredningen präglas av att regeringsbeslut tas av regeringen som ett kollektiv (7 kap. 3 § RF). I IRK regleras Regeringskansliets indelning i departement (2 §) samt hur regeringsärenden fördelas mellan dessa (12–13 §§ samt bilagan). Det är departementschefen, dvs. det statsråd som statsministern utsett, som ansvarar för beredningen av
119 Lagrådets yttrande den 25 november 2014 s. 2, prop. 2015/16:173 bilaga 5 s. 57. 120 Ds 1997:1 s. 34.
121 Prop. 2016/17:13 s. 75, där remisstiden var 28 dagar. 122 Ds 1998:39 s. 77.
123 Strömberg & Lundell s. 79.
124 SOU 1963:17 s. 229 och 288 samt prop. 1973:90 s. 287.
125 Ds 1997:1 om propositionsarbete, Ds 1998:39 gällande främst förvaltningsärenden samt EU-sekretariatets
regeringsärenden inom departementet (6 och 14 §§).126 Eftersom beslut tas av regeringen kollektivt, ska dock regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd, genom s.k. gemensam
beredning (15 § IRK). Eftersom de flesta lagstiftningsärenden faller inom flera departements
verksamhetsområden, är möjligheterna att enbart inom ett departement besluta om huvuddragen i en lagrådsremiss eller en proposition mycket begränsade. I de flesta fall måste gemensam beredning ske, och processen ska inledas så tidigt som möjligt.127
Innan regeringen tar beslut om lagrådsremiss eller proposition, ska också delning ske med en bredare krets än vid den gemensamma beredningen. Förfarandet innebär att utkast till viktigare regeringsbeslut delas med andra departement för att ge dessa tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delningen skall genomföras i så god tid att de mottagande departementen disponerar minst fem arbetsdagar för att granska texten och lämna synpunkter. Enligt fast praxis ska eventuella invändningar processas vidare innan förslaget presenteras för regeringen. I Propositionshandboken rekommenderas att 10–15 dagar avsetts för delningen totalt.128
Information om hur den interna beredningen gått till i ett visst ärende är sällan offentlig, eftersom delningar och andra dokument som ingår i den interna beredningen ofta utgör mellanprodukter (2 kap. 9 § TF). Det är därför svårt att undersöka den interna beredningen gällande de lagförslag som granskas i uppsatsen. Endast i ett ärende har jag fått tillgång till information om hur delningen gick till. Det går dock att av Lagrådets yttranden utläsa vissa ytterligare krav på den interna beredningen, som går att granska. Dessa rör främst kvaliteten på de slutliga beredningsunderlagen, samt behandlingen av de remissvar som inkommit i ärendet.
2.3.2 Lagrådsremissernas kvalitet
Det interna arbetet med lagrådsremisser är ett tillfälle att med hjälp av reminstansernas synpunkter avhjälpa eventuella brister i utredningarnas förslag. För att remissförfarandet ska fylla sin funktion som kvalitetshöjande för regeringens beslut, bör rimligtvis remissvararen ha en påverkan på den fortsatta beredningen. Denna påverkan kan vara både direkt och
126 Det är departementschefen som föredrar de ärenden som hör till departementet på
regeringssammanträdena, 7 kap. 5 § RF. Statsministern kan också förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen, ett s.k. § 5 förordnande.
127 Ds 1997:1 s. 55 f. Hur den gemensamma beredningen ska gå till behandlas närmare i
Statsrådsberedningens PM 1997:4 Samrådsformer i Regeringskansliet.
indirekt.129 I Propositionshandboken anges att remissutfallet ofta blir avgörande för om en proposition ska läggas fram för riksdagen eller inte.130
Hur remissvaren är utformade påverkar vilken betydelse de kan få i den fortsatta beredningen. Är svararen schablonartade och ytliga väger de inte särskilt tungt i den vidare beredningen.131 Avgörande för remissvarens kvalitét är, som ovan nämnts, remisstiden. Kritik har framförts för att regeringens redovisning av remissinstansernas synpunkter ibland är för selektiv.132 Lagrådet har också uttalat att om remissinstanserna framfört kritik bör denna bemötas i sak. Att kort tid avsätts för behandling av remissvaren, menar Lagrådet visar på att regeringen inte tagit beredningskravet på allvar.133 Även att ett betydande antal remissinstanser avstyrker ett förslag, men förslaget ändå vidhålls av regeringen med motsägelsefulla motiveringar, kan visa på detta.134 KU har i ett granskningsbetänkande framfört att en vecka för behandling av remissinstansernas synpunkter är orimligt kort, framförallt om remissinstanserna framfört kritik mot förslaget.135
Om eventuella brister i utredningsunderlaget inte avhjälps under den interna beredningen, kan det föranleda kritik från Lagrådet. Skäl för Lagrådet att avstyrka ett lagförslag kan vara att det i lagrådsremissen saknas utredning eller närmare analys som grund för regeringens bedömning i en fråga, eller att konsekvenserna av förlagen inte är tillräckligt redovisade.136 Ett antal av riksdagens utskott har också vid olika tillfällen betonat vikten av att lagförslag är väl övervägda och innehåller genomarbetade konsekvensanalyser.137
I en granskning som genomfördes år 2000 framkom att lagrådsremisserna i många fall inte ansågs reflektera tillräcklig kännedom om lagar och deras tillämpning,138 samt att lagrådsremisserna inte levde upp till de krav som kan ställas på klarhet, tydlighet och precision. Detsamma angavs gälla propositioner. KU uppmärksammade också i sin granskning år 2004 att ca. en femtedel av de då granskade lagrådsremisserna kritiserats av Lagrådet gällande principiella frågor eller andra kvalitetsaspekter.139
129 SOU 1999:144 s. 13. 130 Ds 1997:1 s. 22. 131 SOU 1999:144 s. 11. 132 Matz s. 734.
133 Lagrådets yttrande den 27 februari 2014 och Lagrådets yttrande den 25 november 2014. 134 Lagrådets yttrande den 25 november 2014.
135 2014/15: KU20 s. 178.
136 Lagrådets yttrande den 27 februari 2014 s. 4, prop. 2002/03:87 bilaga 3 s. 20. 137 RiR 2017:25 s. 19 och där angivna hänvisningar.
138 Ds 2000:27 s. 72.
2.4 Lagrådet
2.4.1 Lagrådets förhandsgranskning
Granskning av lagförslag har sedan länge varit en del av den svenska lagstiftningsprocessen, och utförs sedan 1909 av Lagrådet.140 Lagrådet är en från regering och riksdag fristående, juridisk-teknisk granskningsinstans, som består av domare, och vid behov tidigare domare, i HD och HFD (8 kap. 20 § RF). Lagrådet ska höras i vissa lagstiftningsärenden, exempelvis i ärenden gällande grundlag om tryckfrihet, civillag, lag som begränsar grundläggande fri- och rättigheter samt offentligrättslig lag som är betungande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas förhållanden (8 kap. 21 § RF). Att höra Lagrådet gällande förslag till lagar inom de dessa områden är obligatoriskt. Regeringen kan dock göra undantag från lagrådsgranskningen, om den skulle sakna betydelse på grund av frågas beskaffenhet, eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Inhämtas inte ett yttrande från Lagrådet ska skälen därför redovisas för riksdagen (8 kap. 21 § st. 3). Lagrådet granskar lagförslag utifrån vissa angivna faktorer. Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna, rättsordningen i övrigt och rättssäkerhetens krav, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts samt vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 22 § RF). I och med granskningen av hur förslaget förhåller sig till grundlagarna kan Lagrådet ha anledning att yttra sig om hur beredningskravet i 7 kap. 2 § RF har uppfyllts i det aktuella fallet.
2.4.2 Lagrådets funktion
Synen på Lagrådets roll i det konstitutionella systemet har varierat sedan rådet skapades. Vid inrättandet av Lagrådet anfördes att förhandsgranskningen av lagar var att betrakta som den säkraste borgen inte bara för lagarnas praktiska tillämplighet, utan även för upprätthållandet av enhet och konsekvens i lagstiftningen.141 Granskningen var då obligatorisk, och kunde avse såväl formella och lagtekniska frågor som en viss materiell rättsprövning.
Vid mitten av 1900-talet hade synen på Lagrådets roll ändras. Det ansågs då att granskningen endast bör avse förslagets juridiska sida, och inte dess allmänna politiska
140 Enligt 1809 års RF granskades förslag till allmän civillag, allmän kriminallag och vissa andra lagar av
riksrådet, och sedermera högsta domstolen, innan de slutligt lades fram. Uppgiften flyttades år 1909 till det nyinstiftade Lagrådet, prop. 1970:24 s. 8, SOU 1978:34 s. 112.
grunder. 1971 genomfördes en reform som gjorde lagrådsgranskningen fakultativ. Ett skäl för detta var att det ansågs att det i ett parlamentariskt system måste ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma lagförslag.142 En obligatorisk lagrådsgranskning ansågs därför inte förenlig med det konstitutionella systemet. Bara några år efter reformen konstaterades dock att remisserna till Lagrådet hade minskat drastiskt,143 och ett system med ett mellanting mellan obligatorisk och fakultativ granskning infördes.144 Samtidigt infördes också regler om granskningens inriktning i RF. Det angavs att enighet råder om att Lagrådets granskning bör begränsas till lagförslagen juridiska sida, och att prövningen av förslags allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på regering och riksdag. Det ansågs inte förenligt med Lagrådets ställning i det konstitutionella systemet att det redovisar andra synpunkter än sådana av juridisk-teknisk art.145 Att inriktningen på Lagrådets granskning nu regleras i RF beror således på ett behov av att begränsa Lagrådets granskning och därmed organets roll i det konstitutionella systemet. Eftersom gränsdragningen mellan politik och juridik inte alltid är skarp, kan begränsningen vara problematisk, särskilt när Lagrådet ska granska hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav samt om förslaget kan antas tillgodose de angivna syftena.146
Vid grundlagsreformen år 2010 gjordes lagrådsgranskningen återigen obligatorisk. Vissa andra ändringar genomfördes också i syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. En principiell förstärkning av Lagrådets roll ansågs önskvärd.147 Nu ansågs alltså inte en förstärkt förhandsgranskning av lagar vara oförenlig med parlamentarismen.
Utvecklingen sedan 70-talet är sammanfattningsvis att Lagrådets roll har förstärkts. Lagrådets funktion är att utgöra en garanti för att rättsäkthet, enhetlighet, konsekvens och klarhet iakttas i lagstiftningsarbetet.148 Lagrådets roll anses också vara av central betydelse för att uppnå en hög teknisk kvalitet i lagstiftningen.149 Det finns dock vissa menings-skiljaktigheter om huruvida Lagrådet ska ses som ett organ som kontrollerar regeringens arbete, eller som ett serviceorgan som ska hjälpa regeringen att presentera så bra lagförslag
142 Prop. 1970:24 s. 5 f. och 35 f.
143 Remisserna till Lagrådet hade minskat: från ca 60 st. 1969 och 50 st. 1970 till 15 st. 1972, 13 st. 1973 och
11 st. 1975, SOU 1978:34 s.124 och 130.
144 Ändringen innebar att lagrådsyttrande bör inhämtas gällande vissa lagförslag som angås viktiga för enskilda
eller viktiga ur allmän synpunkt, och att om regeringen underlät att höra Lagrådet över ett förslag inom granskningsområdet skulle skälen härför motiveras för riksdagen. Inriktningen på Lagrådets granskning preciserades också i RF, prop. 1978/79:195 s. 2 och 46 f.
145 Prop. 1978/79:195 s. 48. Att Lagrådet yttrade sig i politiska frågor var dock sällsynt i början på 1970-talet,
prop. 1970:24 s. 6 och 35.
146 Bengtsson s. 222 f.
