Förslag rörande uppehållstillstånd

4.5.1 Förslaget om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd

Våren 2016 lade regeringen fram ett förslag på en tillfällig lag i syfte att begränsa möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Lagen skulle gälla istället för vissa bestämmelser i UtlL under tre år. Förslaget innebar i huvuddrag att tidsbegränsade uppehålls-tillstånd blev huvudregeln istället för permanenta sådana, att anhöriginvandring kraftigt begränsades och att arbete skulle utgöra grund för permanent uppehållstillstånd vid förlängning av ett tidsbegränsat sådant.253 Förslaget innebar omfattande ändringar i gällande utlänningsrätt. Underlaget till förslaget var ett utkast till lagrådsremiss som remitterats till 36 remissinstanser, med en svarstid på 27 dagar.254 Förslaget väckte stor uppmärksamhet, och föranledde att sammanlagt 52 remissvar inkom från remissinstanserna och andra. 31 av dessa avstyrkte eller var mycket negativa till förslaget.255 Remissinstanserna ifrågasatte bl.a. regeringens omvärldsanalys, konsekvensutredning samt förslagets överensstämmelse med RF, internationella åtaganden och mänskliga rättigheter. Remissinstanserna menade också att förslaget skulle ha negativa effekter för integration och etablering. Flera remissinstanser ifrågasatte om förslaget beretts på ett adekvat sätt.256 Även i protokollet från remissmötet framkommer att många avgörande frågor inte behandlades i utkastet till lagrådsremiss. I fråga om flera viktiga bedömningar, t.ex. förslagets förenlighet med EU-stadgan och konsekvenser för HBTQ-personer, anges från Regeringskansliets sida att frågorna har beaktats, men att det inte skrivits något om frågorna i utkastet.257

Jag har observerat tre sätt som i lagrådsremissen, och även i propositionen, används för att bemöta den allvarliga kritiken från remissinstanserna. Den första sättet är att medge att förslaget har negativa konsekvenser och/eller brister, för att sedan kort konstatera att

253 Prop. 2015/16:174.

254 Remiss Ju2016/01307/L7.

255 Remissvar från Barnombudsmannen, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Sveriges

Advokatsamfund, Uppsala Universitet, Amnesty International, Flyktingarnas Riksråd (FARR), RFSL, Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Röda Korsets ungdomsförbund, UNHCR, UNICEF, Akademikerförbundet SS, Sveriges psykologförbund, TCO, Förvaltningsrätterna i Göteborg, Luleå, Malmö och Stockholm, Kammarrätten Stockholm, Arbetsförmedlingen, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Domstolsverket, JK, Nämnden för statligt stöd till trossamfund, Företagarna, LO, SACO, Sverige Ingenjörer, Sveriges

Läkarförbund, Statstjänstemannaförbundet.

256 Bland annat JK, Migrationsverket, fyra förvaltningsrätter och Sveriges Advokatsamfund.

regeringen trots detta bedömer att förslaget är nödvändigt med hänsyn till flyktingsituationen. Liknande formuleringar angående detta upprepas åtskilliga gånger.258 Ett andra sätt är att hänvisa till att vissa konsekvenser av lagen inte behöver analyseras med hänsyn att till att det rör sig om en tidsbegränsad lag.259 Eventuella inskränkningar i mänskliga rättigheter och friheter anges också vara godtagbara, då inskränkningarna enbart avser en begränsad tid.260 Under remissmötet sades uttryckligen att regeringen bedömer att tidsbegränsningen ”läker många brister” i dessa hänseenden.261 Regeringens sätt att argumentera framstår nu i efterhand som särskild problematiskt, då mycket pekar på att lagens giltighetstid kommer att förlängas utöver de tre år som ursprungligen avsågs.

Det tredje sättet är att hänvisa till att de olika bestämmelsernas förenlighet med internationella åtaganden ska bedömas i rättstillämpningen. I lagen infördes nämligen två bestämmelser, 11 och 13 §§, som anger att en utvisning eller avvisning av en utlänning inte får ske om det skulle strida mot svenska konventionsåtaganden. Regeringen menar att genom införandet av en sådan bestämmelse blir det ”tydligt att den tidsbegränsade lagen och dess tillämpning inte strider mot svenska konventionsåtaganden eller EU-rätten.”262 Detta måste anses vara ett ytterst märkligt sätt att argumentera i ett lagstiftningsärende: om vi skriver att lagen inte får bryta mot internationell rätt, och då gör den inte heller det. Resonemanget innebär i praktiken att hela bedömningen av de olika bestämmelsernas förenlighet med EU-rätt och internationell EU-rätt, som bör göras av lagstiftaren, överlämnas till EU-rättstillämpningen. Regeringen anger i enlighet härmed på flera ställen i lagrådsremissen och propositionen, som svar på remissinstansernas farhågor om att olika bestämmelser är oförenliga med t.ex. EKMR och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), att bedömningen av förenligheten får göras av rättstillämpningen i varje enskilt fall.263 Under remissmötet angavs

258 Exempelvis angående konsekvenserna av införandet av tillfälliga uppehållstillstånd, lagrådsremiss 7 april 2016 s. 30 och prop. 2015/16:174 s. 29, och angående konsekvenserna av begränsningar av möjligheterna till familjeåterförening lagrådsremiss 7 april s. 44, prop. 2015/16:174 s. 43.

259 I fråga om bestämmelsen om övrigt skyddsbehövande angavs exempelvis att ”det finns däremot varken anledning eller underlag för att nu bedöma för- och nackdelar med att ha kvar bestämmelsen i

utlänningslagen,” lagrådsremiss 7 april 2016 s. 27 och prop. 1915/16:175 s. 26.

260 Regeringen skriver angående rätten till familjeåterförening och rätten till familjeliv enligt art. 8 EKMR att ”den tidsbegränsade lagen med begränsningar av rätten till familjeåterförening ska endast gälla i tre år. Med hänsyn till de stora påfrestningar som det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner har utsatts för till följd av det stora antalet asylsökande anser regeringen att det är förenligt med konventionen att låta familjeåterförening anstå̊ under denna tid”, lagrådsremiss 7 april 2016 s. 44 och prop. 2015/16:175 s. 43.

261 Referat från remissmöte 7 mars 2016 s. 7 och 9.

262 Prop. 2015/16:175 s. 53.

263 Se om övrigt skyddsbehövande lagrådsremiss 7 april 2016 s. 27 och prop. 2015/16:175 s. 26, om giltighetstiden för de tillfälliga uppehållstillstånden lagrådsremiss 7 april 2016 s. 33 och prop. 2015/16:175 s. 31, om familjeåterförening lagrådsremiss 7 april 2016 s. 42 f. och 45 och prop. 2015/16:175 s. 41 och 43 och om försörjningskravet lagrådsremiss 7 april 2016 s. 48 och prop. 2015/16:175 s. 47.

dock att regeringen inte tror att ”bestämmelsen ska tillämpas särskilt ofta, men har ingen uppfattning om hur många fall det kan handla om.”264

I fråga om förslagets förenlighet med barnkonventionen, som regeringen har förslagit ska inkorporeras i svensk rätt, är argumentationen anmärkningsvärd. Många remissinstanser ifrågasatte förslagets förenlighet med barnkonventionen.265 Flera av dessa resonerade utförligt kring de olika artiklarna i konventionen och deras innebörd.266 Regeringens svar på de framförda farhågorna var följande:

”Att säkerställa barns rättigheter innebär inte alltid enkla och givna lösningar. Det handlar ytterst om att väga olika intressen mot varandra och i praktiken kan det innebära att göra val och prioriteringar. En jämnare fördelning i EU skapar bättre förutsättningar för att ge ett bra mottagande av de barn som kommer till Sverige. Av avsnitt 11 framgår att regeringen tar särskild hänsyn till barn och barnfamiljer genom en övergångsbestämmelse. Enligt regeringens bedömning respekterar förslagen barnkonventionen.” 267

Lagrådet kritiserade lagförslaget på flera punkter, men ansåg sig inte kunna avstyrka en lagstiftning väsentligen grundad på förslaget, med hänsyn till de skäl som anförts för åtgärderna, samt deras tillfälliga och brådskande natur. Lagrådet anförde dock att trots att lagstiftningen är tillfällig och ansetts vara av brådskande karaktär, bör bedömningsunderlaget kunna förbättras avsevärt. Lagrådet kritiserade också regeringens bedömning av att lagstiftningen skulle medföra den önskade effekten, dvs. färre asylsökande, vilket Lagrådet menade att regeringen inte angett något stöd för.268

Propositionen som sedan lades fram för riksdagen var i stort sett identisk med lagrådsremissen, som i sin tur i allt väsentligt överensstämde med utkastet till lagrådsremiss.269 De allra flesta synpunkter från remissinstanser och Lagrådet gick tillsynes regeringen i det närmaste obemärkt förbi. Riksdagen röstade igenom förslaget med stor majoritet, och lagen

264 Referat från remissmöte 7 mars 2016 s. 6.

265 Förvaltningsrätten Göteborg, Förvaltningsrätten Luleå, Förvaltningsrätten Malmö, FARR,

Barnombudsmannen (BO), Nämnden för statligt stöd till trossamfund, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Sveriges Advokatsamfund, Uppsala Universitet, Amnesty International, Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Röda Korsets ungdomsförbund, UNCHR, UNICEF och Akademikerförbundet SSR.

266 Se framförallt remissvar från BO.

267 Lagrådsremiss 7 april 2016 s. 30 f. och prop. 2015/16:175 s. 29.

268 Prop. 2015/16:175 bilaga 5 s. 154 och 156.

269 En skillnad från utkastet till lagrådsremiss är möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd för barn om det vid en samlad bedömning av barnets situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter relaterat till ett varaktigt nedsatt hälsotillstånd hos barnet att det absolut krävs att han eller hon beviljas ett permanent uppehållstillstånd, se 18 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

(2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att beviljas uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) trädde i kraft den 20 juli 2016.

Lagstiftningsärendet ansågs uppenbarligen vara brådskande. Eftersom ändringen ansågs så angelägen, kan det tyckas att regeringen borde ansett det viktigt att utreda om lagen överhuvudtaget kunde få den önskade effekten. En så omfattande omläggning av svensk utlänningsrätt, som har mycket ingripande konsekvenser för enskilda, borde ha föregåtts av bättre analyser gällande överenstämmelsen med internationella åtaganden. Detta särskilt som regeringen borde förstått att det, med hänsyn till situationen i de länder som människor flydde ifrån, fanns en stor sannolikhet för flyktingsituationen att bestå, och att det därför skulle finnas skäl att tillämpa lagen längre tid än vad som var avsett. Eftersom förslaget innebar sådana omfattande ändringar med långtgående konsekvenser, kan underlaget inte anses nå upp till de minimikrav i fråga om nuläges- och konsekvensbeskrivning som krävs för att remissförfarandet ska fylla någon funktion. En så kort remisstid som gavs i ärendet kan inte heller anses förenligt med 7 kap. 2 § RF, trots att ärendet ansågs brådskande.

4.5.2 Förslaget om komplettering av den tillfälliga lagen

I och med införandet av den tillfälliga lagen blev försörjning, genom arbete eller näringsverksamhet, den enda vägen för vuxna asylsökande att få permanent uppehållstillstånd. Regeringen uppmärksammade att regleringen kunde leda till att asylsökande ungdomar hoppar av gymnasiet för att skaffa ett arbete. För att undvika denna effekt sa regeringen vid införandet av den tillfälliga lagen att de snarast skulle återkomma med ett förslag gällande gymnasieungdomar.270 Så skedde också hösten 2016 då ett förslag om komplettering av den tillfälliga lagen lades fram.

Underlaget för förslaget var ett utkast till lagrådsremiss framtaget av Justitie-departementet. Syftet med förslaget anges vara att uppmuntra nyanlända ungdomar att studera på gymnasial nivå. Det föreslås bl.a. att den som påbörjat en gymnasial utbildning och som ska beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd ska kunna få ett uppehållstillstånd med en längre tidsperiod för att kunna fortsätta sina studier. Förslaget innebar införandet av en ny, tidsbegränsad lag samt ändringar i den tillfälliga lagen, utlänningslagen, den nu upphävda lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare samt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. Den nya, tillfälliga lagen som

föreslogs (gymnasielagen) ska alltså tillämpas vid sidan om den tillfälliga lagen och utlänningslagen - tre parallella lagstiftningar. Förslaget är därför lagtekniskt komplicerat. Utkastet skickades på remiss till 81 instanser. Remisstiden var 42 dagar, men var förlagd över jul- och nyårshelgerna.271 Ett remissmöte hölls också den 8 december 2016. Konsekvenserna av den korta remisstiden blev tydlig i ärendet, framförallt för kommunerna. Örebro kommun och Hörby kommun uppgav att de på grund av den korta remisstiden inte hunnit besluta om remissyttrande. Halmstad kommun framförde att deras utbildning- och arbetsmarknadsnämnd, socialnämnd och överförmyndanämnd inte hunnit yttra sig. Örebro kommun uppgav att de bett om förlängd svarstid, men då fått svaret att departementet inte kunde garantera att deras synpunkter skulle beaktas.272

Av remissyttrandena framkommer att många remissinstanser var positiva till att längre uppehållstillstånd ska kunna beviljas. En majoritet av instanserna var dock negativa till utformningen av lagförslaget.273 Ett antal remissinstanser avstyrkte förslaget på grund av dess komplexitet och svårtillgänglighet.274 Många remissinstanser menade att förslagets komplexitet medför problem med förutsebarhet och rättssäkerhet.275 Flera remissinstanser påpekade också brister i utkastets konsekvensanalys.276

24 dagar efter sista svarsdag för remissinstanserna lämnade regeringen en remiss till Lagrådet. Den allvarliga kritiken mot den lagtekniska utformningen av bestämmelserna bemöter regeringen på följande sätt: ”Regeringen anser inte att förslaget är så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten.”277 Formuleringen återkommer oförändrad i propositionen.278

En farhåga som uttrycktes av flera remissinstanser var att förslaget ska leda till att skolpersonal och huvudmän i praktiken kommer att få ansvar för skolungdomarnas möjlighet att stanna i Sverige, på grund av att eleven måste visa på ”aktivt deltagande i undervisningen” för att få uppehållstillstånd.279 Regeringen bekräftar i lagrådsremissen att betygsättningen kan få betydelse för ungdomarnas uppehållstillstånd, men framför att ”regeringen har fullt förtroende för att skolledare och lärare i betygssättning inte tar hänsyn

271 Ju2016/08546/L7.

272 Örebro kommun, Halmstad kommun, Hörby kommun.

273 Lagrådsremiss 2 februari 2017.

274 Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Malmö, Göteborgs stad.

275 Förvaltningsrätterna i Stockholm och Luleå, Migrationsverket, Sveriges kommuner och landsting (SKL), CSN, BO, Malmö Stad, Sveriges Advokatsamfund, FARR, Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, TCO, UNICEF.

276 Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Malmö, Skolverket, BO, Rädda Barnen, Uppsala Universitet, Lärarnas Riksförbund m.fl.

277 Lagrådsremiss 2 februari 2017 s. 33.

278 Prop. 2016/17:133 s. 34.

till andra faktorer än sådana som rör själva betygsättningen. De nya reglerna bör därför inte påverka lärares och skolledares bedömningar.”280

Lagrådet håller i sitt yttrande med om att regleringen som föreslogs var mycket komplex. Lagrådet framhåller också att rådet redan vid införandet av den tillfälliga lagen pekat på att tekniken med tillfällig lagstiftning är svårtillgänglig. Att nu addera ytterligare en tillfällig lag gör regelverket ännu mer svårtillgängligt. Lagrådet anför att det kan befaras att en kaotisk situation kommer att uppstå som innebär osäkerhet för en utsatt grupp. Lagrådet menar också att det inte finns underlag för rådet att bedöma om förslaget är utformat så att det kan uppfylla sitt angivna syfte. Lagrådet påpekar också att viktiga remissynpunkter inte bemötts i lagrådsremissen. Lagrådet avstyrkte dock inte förslaget, med hänsyn till att riksdagen beslutat om den tillfälliga lagen under förutsättningen att ett förslag om ungdomar som studerar på gymnasial nivå skulle läggas fram inom kort.281

Lagrådets synpunkter om komplexiteten och lagstiftningstekniken bemöts inte i propositionen. Istället framförs att ”bestämmelserna har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter.” Vad detta innebär specificeras inte närmare. Några större förändringar jämfört med lagrådsremissen kan jag inte se. Den nya gymnasielagen ska träda i kraft den 20 juli 2019, dvs. samtidigt som den tillfälliga lagen är tänkt att upphöra att gälla.282 Det kan förstås att ärendet ansågs brådskande, då en förutsättnings för att den tillfälliga lagen skulle godkännas av riksdagen var att ett förslag skulle läggas fram inom kort. Således kan vissa förkortningar av remisstider m.m. godtas. Det var dock fråga om ett komplext lagförslag, med stor påverkan på verksamhet inom kommunernas ansvarsområde. Därför borde det ansetts viktigt att kommunerna fick tillräcklig tid att sätta sig in i ärendet och avfatta sina svar. Att bemöta både remissinstansernas och Lagrådets kritik om förslagets komplexitet och eventuella påverkan på rättssäkerheten på det svepande och schablonartade sätt som gjordes, kan inte heller anses godtagbart. Beredningskravet bör således inte anses vara uppfyllt i ärendet.

4.5.3 Förslaget om en ny möjlighet för uppehållstillstånd

Våren 2018 lades ytterligare ett förslag fram gällande i princip samma målgrupp som gymnasielagen. Förslaget innebar att en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå,

280 Lagrådsremiss 2 februari 2017 s. 62.

281 Prop. 2016/17:133 bilaga 5 s. 159 ff.

om utlänningens ansökan om uppehållstillstånd registrerats hos Migrationsverket efter ett visst datum, om utlänningen anvisats eller borde anvisats till en kommun, om beslut om utvisning fattats, eller annars skulle fattats, när utlänningen är 18 år eller äldre, om utlänningen befinner sig i Sverige och utlänningen studerar eller har för avsikt att studera på viss nivå. Anledningen till förslaget anges vara att flera ensamkommande barn som kom hösten 2015 har hunnit bli vuxna innan de fått sitt ärende prövat, och erbjuds därmed i förslaget en ny möjlighet till uppehållstillstånd. Förslaget föreslogs träda i kraft 1 juni 2018, alltså innan ovanstående förslag gällande gymnasieungdomar.

Förslaget remissbehandlades med 77 remissinstanser, under en period av 21 dagar.283 Ett remissmöte hölls också två veckor innan sista svarsdag. Några remissinstanser uppgav att de var positiva till förslaget.284 Flera remissinstansen angav att de var positiva inför intentionen med lagförslaget, som ett åtgärdande av negativa konsekvenser av tidigare lagstiftning på området.285 Kritiken mot utformningen av lagen var däremot stark. Flera remissinstanser avstyrkte förslaget i sin helhet. En orsak till detta angavs vara lagens komplexitet.286 Även brist på relevant underlag angavs som skäl för avstyrkande.287 Flera remissinstanser var kritiska till det materiella innehållet i lagen, bl.a. att frågan om uppehållstillstånd kopplas till datumgränser, att förslaget utgör ett stort avsteg från gällande utlänningsrätt och att förslaget inte står i överenstämmelse med internationella åtaganden.288 Remissinstanserna uttryckte också farhågor kring rättssäkerhet och likabehandling, och angav att en analys om förslagets påverkan på andra myndigheter och på kommunerna saknas.289

Instanserna anmärkte också på den korta remisstiden, som vissa menade gjorde det omöjligt att helt sätta sig in i lagförslagen och förstå dess konsekvenser.290 Den korta remisstiden fick en tydlig negativ inverkan på framförallt kommunernas möjlighet att svara på remissen.291 Advokatsamfundet uttrycker kritik mot beredningen av förslaget, både

283 Ju2018/00750/L7.

284 SKL, Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen.

285 Se t.ex. Örebro kommun, Sveriges Advokatsamfund.

286 Kammarrätten i Stockholm menar att de föreslagna författningsändringarna är ”oerhört svårtillgängliga”, Förvaltningsrätten i Stockholm att förslagen leder till ”ytterligare komplexitet i ett redan komplext regelverk”, JK menar att för de enskilda som är närmast berörda ”torde det knappas ens vara möjligt att ta till sig lagens innehåll”. Andra som påpekar förslaget komplexitet är Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Luleå, BO, CSN, Luleå kommun, Örebro kommun, Stockholms stad, Sveriges Advokatsamfund och Lärarnas riksförbund.

287 Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm.

288 Se Förvaltningsrätterna i Stockholm, Malmö och Luleå samt Sveriges Advokatsamfund.

289 JK, Migrationsverket, Försäkringskassan, SKL, Grästorps kommun, Sigtuna kommun, Malmö stöd.

290 Förvaltningsrätten Göteborg, Förvaltningsrätten Luleå.

291 Aneby kommun angav att de inte hunnit behandla frågan i relevanta utskott, Halmstad kommun och Hörby kommun hann inte ta fram ett yttrande, Kungsbacka kommun och Härryda kommun avstyrker förslaget och menar att de inte hunnit sätta sig in i dess konsekvenser. Även Jönköpings kommun uppger att de inte hunnit sätta sig i förslagets ekonomiska konsekvenser.

gällande kvaliteten på den remitterade produkten och den givna remisstiden, och menar att ”det nuvarande förslaget uppfyller inte ens lågt ställda krav på tydlighet och förutsebarhet. (…) Den skyndsamhet som remisstiden påkallar medför att eventuella brister i förslaget kan bli otillräckligt övervägda eller i värsta fall inte uppmärksammade alls.”

Lagrådsremissen överstämde i huvudsak med det remitterade utkastet. Regeringen bemöter i remissen kritiken angående lagens komplexitet på ett liknande sätt som gällande gymnasielagen, och anger att förslaget inte är så komplicerat att ”det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt”.292

Lagrådet var ovanligt skarpt i sitt uttalande gällande förslaget. Lagrådet hänvisar till sin