Hur ska kvalitet och rättsenlighet i lagstiftningen garanteras?

5.2 Hur ska kvalitet och rättsenlighet i lagstiftningen garanteras?

En utgångspunkt för regleringen av regeringens arbete är att regeringen ska ha stor frihet och flexibilitet att styra så länge den har riksdagens stöd.Konstitutionsutskottet anförde i samband införandet av 1974 års RF att regeringen, så länge den tolereras av riksdagen, skulle kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle.302 Att det ansågs att regeringens arbete bör regleras så lite som möjligt, måste hört samman med en tro på att de konstitutionella institutionerna skulle ha den respekt för sin egen och andra institutioners funktion som behövs för systemet ska fungera. En tilltro måste funnits till att regeringen skulle sköta sitt uppdrag, exempelvis i fråga om beredningen av lagstiftningsärenden, på ett tillfredställande sätt. Om regeringen inte skötte sitt uppdrag skulle riksdagen, eller svenska folket genom allmänna val, ställa regeringen till svars.

När 1974 års RF kom till såg det parlamentariska läget och samhället annorlunda ut än idag. Dagens ökade regleringstempo, inte minst till följd av anslutningen till EU, och det snabbare informationsflödet i samhället driver på regeringen att genomföra snabba beslut. Lagstiftningstakten var en helt annan på 70-talet – en statlig utredning kunde, som ovan nämnts, ta 3–4 år, något som skulle vara omöjligt idag.

Med den stora mängd propositioner som behandlas i riksdagen, är det kanske inte märkligt att riksdagsutskotten inte i större utsträckning sätter sig in i beredningen av förslagen. Det är det politiska innehållet i förslagen som blir av största vikt. Riksdagen bör därför inte kunna ses som en tillräcklig garant för beredningskravets uppfyllnad. Här kan hänvisas till 2000 års demokratiutredning, där det konstaterades att det finns en risk för att

301 Jfr. Bengtsson s. 217.

de representativa organen bara får till uppgift att ”formellt registrera beslut som avgjorts i andra sammanhang med betydligt mindre möjligheter till medborgerligt deltagande, brett kunskapsinhämtande och offentligt ansvarsutkrävande”.303

För att regeringens beredning ska kunna ha den roll i lagstiftningsprocessen den är avsedd att ha, är ett alternativ att regeringen och riksdagen tar sin beredande respektive kontrollerande uppgift på större allvar. Om lagförslag som inte beretts på ett tillfredsställande sätt inte röstades igenom riksdagen, skulle regeringen tvingas att bereda förslagen noggrannare. Ahlin skriver att ”det parlamentariska systemet bygger på att alla vill upprätthålla det, på att alla – domare, tjänstemän och politiker - i sin vardag ser behovet av att respektera lagarna och därför också gör det. Vi kan skriva hur kraftfulla konstitutioner som helst, men, i slutändan är det bara text på papper”.304 Hur en förändring av regeringens och riksdagens syn på ansvaret för beredningen skulle kunna ske är dock en politisk fråga, och kommer inte bli föremål för diskussion i den här uppsatsen.

Ett annat alternativ är att grundlagsregleringen ändras i syfte att garantera viss lagstiftningskvalitet. Här finns två angreppspunkter. Det första är att förstärka Lagrådets roll i beredningsprocessen. Exempelvis skulle ett tillägg kunna göras om att regeringen för riksdagen måste förklara sitt ställningstagande att gå vidare med ett förslag som Lagrådet avstyrkt i sin helhet, på samma sätt som regeringen måste förklara varför ett yttrande inte inhämtats i ett förslag som faller inom rådets granskningsområde. Detta skulle dock sannolikt vara tandlöst. Ett annat förslag är att göra Lagrådets yttranden bindande i vissa avseenden, exempelvis gällande förslag som avstyrkts i sin helhet. Det skulle kunna bidra till att de mest bristfälliga förslagen måste genomgå ytterligare beredning innan de genomförs. Att Lagrådets yttranden skulle vara bindande för regeringen har dock hittills setts som uteslutet med hänsyn till det svenska konstitutionella systemet.

Den andra angreppspunkten skulle vara att på ett mer ingående sätt reglera beredningen av lagstiftningsärenden i RF. Ett exempel på en sådan reglering skulle vara att införa olika bestämmelser för beredningen av olika regeringsärenden. Det är svårt att fylla beredningskravet med ett konkret innehåll när bestämmelsen gäller såväl stora och viktiga lagstiftningsarbeten med inverkan på hela folket, som ett dispensärende rörande ett enskilt rättssubjekt. Eftersom KU uttalat att beredningskravet angående just lagstiftningsärenden har ett mer specificerat innehåll, är ett alternativ att på ett mer utförligt sätt än idag reglera

303 SOU 2000:1 s. 28.

just beredningen av lagstiftningsärenden. Denna metod skulle dock medföra svårigheter, eftersom det är av vikt att det finns möjligheter till flexibilitet i regeringens arbete.

Ett sista alternativ är att öka regeringens incitament att genomföra lag som står i överensstämmelse med internationella åtaganden och grundlagarna. Ett sådant incitament kan vara en ökad sannolikhet för att lagen ställs inför en domstols prövning efter dess införande, exempelvis genom en ändring av lagprövningsbestämmelserna i RF, eller införandet av en författningsdomstol. Regeringen skulle då i större utsträckning behöva bereda förslagen så att frågor om överenstämmelsen med grundlag och internationella instrument blev tillräckligt utredda. Hitintills har det dock funnits en majoritet i riksdagen som har tagit avstånd från en sådan ökad domstolskontroll.305 Inom rättsvetenskapen finns en oenighet i frågan. Vissa anser att en ökad domstolskontroll är ett naturligt steg till följd av anslutningen till EKMR och EU samt med hänsyn till den allmänna utvecklingen i Europa. En förespråkare för en starkare maktdelning är Nergelius, som anför att:

”…tilltron till de politiska organens hederlighet, klokhet och allmänna ofelbarhet helt enkelt inte är något särskilt dominerande kännetecken i dagens värld. Insikten om att makt bör balanseras med en annan makt och att en av konstitutionens viktigaste uppgifter är att tillhandahålla mekanismer för detta har under de senaste decennierna ökat i så gott som hela världen.”306

Andra menar att riksdagens ord alltid bör väga tyngst, i enlighet med parlamentarismens grunder. Lambertz har angående ”snabblagstiftning” anfört:

”Om otillräckligt genomtänkta lagar antas — ibland kanske trots Lagrådets protester — kan det väl i och för sig vara bra om normprövningsribban inte ligger alltför högt utan domstolarna kan vägra att tillämpa lagarna när den dagen kommer. Men redan den omständigheten att en lag är illa genomtänkt eller tillkommen i lagstiftaraffekt bör inte medföra att den kan åsidosättas. Om parlamentet faktiskt vid beslutstillfället har önskat sig en lag som vid närmare eftertanke ter sig tokig, skall remediet inte vara att domstolarna åsidosätter den. I stället skall politikerna, när de har kommit på bättre tankar, ta initiativ till att lagen upphävs eller ändras. Förstärkt normprövning är alltså enligt min mening inte rätt väg att komma till rätta med den allt snabbare lagstiftningsprocessen.”307

305 Abrahamsson s. 12.

306 Nergelius s. 25.

Jag anser att stor hänsyn måste tas till dagens, och framtidens, ökande tempo och regleringsmängd vid diskussioner kring lagstiftningens kvalitet. Det är idag svårt för regeringen och riksdagen ensamma att upprätthålla nödvändig kvalitet i fråga om överens-stämmelsen med internationella åtaganden och grundlag. Ett tydligt exempel på detta är den tillfälliga lagen, där lagstiftaren undvek att göra bedömningar om de föreslagna förändringarnas överensstämmelse med internationella åtaganden, och istället överlämnade bedömningsuppgiften till rättstillämparen. I diskussionen borde också hänsyn tas till att folksuveräniteten kommer till uttryck även vid stiftandet av grundlag och vid ingåendet i internationella överenskommelser. Det bör anses vara av vikt att grundlag och internationella åtaganden följs i lagstiftning även i ett land med ett parlamentariskt styrelseskick. Jag ser därför inget hinder till en ökad domstolsmakt i förhållande till lagstiftnings överenstämmelse med högre rätt. Att den konstitutionella maktbalansen skiftas något tror jag är en mer framkomlig väg än att i större detalj reglera regeringens arbete.