Förslaget om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet

Ett av de första lagförslagen som lades fram med anledning av flyktingkrisen var förslaget om särskilda åtgärder. Förslaget innebar en befogenhet för regeringen att i vissa fall vidta åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. Förslaget gick ut på att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om identitets-kontroller vid transporter till Sverige från en annan stat, om stängning av väg eller annan led samt tillsyn och kontroll av de åtgärder som beslutas.191 Lagförslaget innebar alltså inte att ID-kontroller skulle inrättas, utan att regeringen skulle få möjlighet att i förordningsform besluta om sådana.

Underlaget till förslaget utgjordes av ett utkast till lagrådsremiss som framtagits av Näringsdepartementet. I utkastet finns en lägesbeskrivning där det argumenteras för att situationen i landet är så allvarlig att den föreslagna lagstiftningen behövs. Syftet med åtgärderna som föreslås anges vara att minska antalet asylsökande i Sverige. Det är därför förvånande att det i utkastets konsekvensbeskrivning anges att det är svårt att bedöma hur antalet asylsökande kommer att påverkas av åtgärden. Lite senare skrivs dock att beroende på hur regeringen utformar eventuella åtgärder så förväntas en ”betydande minskning” av antalet asylsökande. Därefter anges återigen att effekterna på migrationsströmmarna är mycket svåra att uppskatta.192 De konsekvensbedömningar som görs är således ambivalenta. Svårigheterna att bedöma konsekvenserna kan ha att göra med lagstiftningstekniken; en bemyndigandelag och en senare förordning med okänt innehåll. En sådan oklar konsekvensbeskrivning borde hur som helst försvåra för remissinstanserna att i sin tur bedöma konsekvenserna av förslaget.

De rättsliga aspekterna av förslaget avhandlas i utkastet i tre meningar: ”Det EU-rättsliga regelverket respekterar att medlemsstaterna måste ha ett utrymme inom ramen för fördraget att vidta nödvändiga åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. Det EU-rättsliga regelverket utgör därmed inte ett hinder mot en bemyndigandelag. Om regeringen beslutar föreskrifter med stöd av en sådan lag måste givetvis EU-rätten respekteras.” Regeringen skjuter därmed på bedömningen om förslagets överensstämmelse med EU-rätten till förordningsärendet.

Remissinstanserna fick också ta del av en promemoria med förslag till förordning om ID-kontroller. Regeringens tänkta åtgärder med stöd av lagen var därmed inte ovissa vid framtagandet av utkastet. I promemorian utvecklas den korta konsekvensbeskrivningen som fanns i utkastet till lagrådsremiss, men den är även här bristfällig och bitvis motstridig.Ett exempel gäller den förväntade minskningen av asylsökanden. Först anges att det är svårt att bedöma hur antalet asylsökande kan komma att påverkas. Senare anges att förslaget förväntas leda till en ”betydande minskning” av antalet asylsökande, men hur stor minskningen kommer bli är svår att uppskatta. På nästa sida anges att minskningen av asylsökande kommer att vara ”inte obetydlig”, och lite senare konstateras att minskningen kommer bli ”markant”. Ett annat exempel gäller konsekvenser för miljön, där det anges att förslaget kan ha antingen en positiv eller negativ inverkan på miljön. Ett tredje exempel är att det i avsnittet

Vilka alternativa lösningar finns och vilka blir effekterna om någon reglering inte kommer till stånd? inte

192 Näringsdepartementet, Lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (utkast till Lagrådsremiss) s. 17.

anges några alternativa lösningar, och effekterna av en utebliven reglering diskuteras överhuvudtaget inte.193 I promemorian görs inte heller någon ytterligare analys av överensstämmelsen med EU-rätt, såsom utlovades i utkastet till lagrådsremiss.194

Eftersom förordningar inte remitteras till Lagrådet och inte heller behöver godkännas av riksdagen, fick inte Lagrådet eller riksdagen ta del av promemorians konsekvens-beskrivningar vid behandlingen av lagen. En lagstiftningsteknik där i stort sett hela konsekvensbeskrivningen förläggs till förordningsform medför därför betänkligheter. Den remiss som gick ut med utkastet till lagrådsremiss samt promemorian var inte en sedvanlig skriftlig remiss, utan istället en e-post, som möjligen såg olika ut till de olika remissinstanserna. Jag har inte kunnat få tillgång till e-posten via Regeringskansliet, utan är hänvisad till det jag kunnat tillgå via remissinstanserna. Remissinstansen Tågoperatörerna fick ett mail den 30 november 2015 kl. 15:28 som löd: ”För synpunkter. Synpunkter kan endast lämnas muntligen via kanslirådet X under följande tider: måndag (30/11) kl. 15.30 – 16.30, tisdag (1/12) kl. 09.00 – 16.30 och onsdag (2/12) kl. 09.00 – 12.00.” Den första tiden för synpunktslämnande var alltså timmen efter remissen skickats ut. Möjligheterna för remissinstansen att inkomma med synpunkter begränsade sig därmed i realiteten till ett antal timmar de två påföljande dagarna. Regeringen önskade också ett muntligt remissförfarande via telefonsamtal, vilket borde vara ovanligt i ett lagstiftningsärende. Totalt 13 remissinstanser hördes i ärendet. Vissa instanser inkom också med skriftliga svar. När andra berörda fick vetskap om förslaget inkom också synpunkter från dessa, som ifrågasatte att de inte blivit hörda i ärendet.195

De flesta remissinstansers synpunkter finns att tillgå endast i form av tjänsteanteckningar av telefonsamtal som ägt rum. Det är svårare att få en uppfattning om dessa instansers synpunkter på förslaget än de som skickade in skriftliga svar. Sammanfattningsvis kan sägas att inställningen hos de transportföretag som uppmanades införa ID-kontroller var mycket negativ. Tre remissinstanser avstyrkte förslaget i sin helhet.196 Remissinstanserna kritiserade också genomgående bristen på konsekvensbeskrivningar i förslaget.197 Flera instanser

193 Promemoria, Förordning om särskilda identitetskontroller, s. 12 f.

194 Det konstateras endast att ”Det EU-rättsliga regelverket respekterar att medlemsstaterna måste ha ett utrymme inom ramen för fördraget att vidta nödvändiga åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. Det EU-rättsliga regelverket utgör därmed inte ett hinder mot denna förordning”, Promemoria, Förordning om särskilda identitetskontroller, s. 11.

195 Kommerskollegium, SJ AB, Svensk Sjöfart, HH Ferries och Svenska Röda Korset.

196 Justitiekanslern (JK), Sveriges bussföretag och Branschföreningen tågoperatörerna.

197 Svensk Sjöfart, Kommerskollegium, Branschföreningen tågoperatörerna, Sveriges Bussföretag, Skånetrafiken, Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Migrationsverket och JK.

ifrågasatte överenstämmelsen med EU-rätt eller internationella åtaganden.198 Vissa instanser påpekade också rena felaktigheter i förslaget.199

Även den interna beredningen i ärendet gick fort. Förkortad delningstid hade godkänts av Statsrådsberedningen: lagrådsremissen skickades ut för delning den 4 december 2015, och synpunkter skulle lämnas senast dagen därpå kl. 07.00. De olika enheterna fick alltså mindre än ett dygn på sig att svara.200 Samma dag som synpunkterna skulle vara inlämnade skickades också lagrådsremissen till Lagrådet. Det innebär att handläggaren på departementet endast hade en dag på sig att arbeta in eventuella synpunkter på förslaget från andra departement. Lagrådet framförde att rådet inte har någon annan uppfattning än regeringen angående de problem samhället ställts inför i och med migrationsströmmarna. Lagrådet påpekar dock att migrationsströmmarna inte kan antas vara tillfälliga och att lagstiftningen som föreslås därför inte kommer att vara ändamålsenlig. Lagrådet menar att saken är så viktig att den förtjänar en grundlig analys såsom 7 kap. 2 § RF förutsätter. Därefter kritiserar Lagrådet den korta remisstiden samt det telefonbaserade remissförfarandet och framför att det är synnerligen allvarligt att det remitterade lagförslaget, med tanke på dess innehåll, bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag. Lagrådet avstyrkte förslaget i sin helhet.201

Två dagar efter Lagrådets yttrande lade regeringen fram en proposition. I propositionen är förslaget om stängning av väg eller annan led borttaget. Detta motiveras inte, utan det framgår bara att regeringen inte finner skäl att gå vidare med förslaget.202 I övrigt är lagförslaget i stort oförändrat. Gällande beredningen anför regeringen följande:

”Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden som regeringen fattar beslut i, även i krissituationer. KU har i sitt betänkanden 2009/10: KU 10 s. 76 f. emellertid framhållit att beredningskravet inte är lika för alla fall. Tidsfrister för lämnande av synpunkter kan förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker följer av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Mot bakgrund av den rådande situationen med ökande migrationsströmmar har det bedömts nödvändigt att genom ett skyndsamt förfarande inhämta synpunkter på förslagen. Den flexibilitet som finns i fråga om beredningskravet har därför använts i detta fall.”203

Resonemanget visar på en feltolkning av KU:s yttrande i det nämnda ärendet. KU har inte uttryckt att tidsfrister kan förkortas avsevärt, utan endast att deras granskning visade att så

198 Svensk Sjöfart, Kommerskollegium, HH Feries, Svenska Röda Korset, JK.

199 Svensk Sjöfart, Branschföreningen tågoperatörerna, Sveriges Bussföretag.

200 Näringsdepartementet den 3 december 2015.

201 Prop. 2015/16:67 bilaga 2 s. 27 ff.

202 Prop. 2015/16:67 s. 16.

skett i flera fall. KU framhävde istället att det är särskilt viktigt att även under kristider bibehålla krav på välavvägda tidsfrister.204

Justitieutskottet medger i sitt betänkande att det varit önskvärt med ett bättre beredningsunderlag, men framförd också att beredningskravet är flexibelt. För att kunna göra avsteg från sedvanliga beredningsrutiner menar utskottet att det krävs att regeringen tillräckligt omsorgsfullt redovisar skälen för att det är nödvändigt och att de åberopade skälen är av viss styrka. Utskottet menar att regeringen motiverat avstegen från sedvanliga beredningsrutiner på ett tillfredsställande sätt.205

Lagen röstades igenom riksdagen och regeringen beslutade därefter om förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, som började gälla 4 januari 2016.

Ärendet måste anses utgöra ett extremfall av snabb beredning: endast 17 dagar från remiss till beslutad lag. Underlaget är bristfälligt, framförallt i fråga om konsekvens-beskrivningar, och stora avsteg gjordes från sedvanliga remissrutiner. Utöver detta avsattes endast två dagar för behandling av Lagrådets synpunkter. Trots att regeringen kan ha haft fog för sin ståndpunkt att brådskande åtgärder behövdes, medför den korta remisstiden och det faktum att så få instanser hördes, med hänsyn till att lagförslaget innehöll ingripande åtgärder, att inte ens beredningskravets kärna kan anses uppfyllt i detta fall.