Förslag som rör boende för asylsökande

4.3.1 Förslaget om interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar

Hösten 2015 uppmärksammades regeringen på vissa problem gällande Migrationsverkets direktupphandlingar av anläggningsboenden för asylsökande. Flera av direktupp-handlingarna hade nämligen inhiberats av domstol i avvaktan på överprövning. Verket var tvungna att göra nya direktupphandlingar, vilket resulterade i ett hundratal samtidigt pågående upphandlingsprocesser. Detta föranledde regeringen att ta fram ett förslag gällande bestämmelserna om interimistiska beslut vid överprövning av upphandling. Förslaget avsåg ett förtydligande av gällande rätt, i syfte att minska inhiberade beslut om upphandling.206 Underlaget för förslaget utgjordes av en promemoria utarbetad inom Finans-departementet, där det framgår att syftet med förslaget är att förtydliga vad som ska beaktas vid interimistiska beslut. Följden av förtydligandet väntas vara att de argument som förs av

204 2009/10: KU10 s. 76 f.

205 2015/16: JuU24 s. 14.

parterna i processen förändras, vilket i sin tur kommer leda till färre interimistiska beslut, dvs. färre inhiberingar av pågående upphandlingar.207

Promemorian remissbehandlades under 29 dagar med 35 remissinstanser.208 Det inkom 29 yttranden plus fyra spontana yttranden. Vissa remissinstanser välkomnade förslaget medan andra instanser avstyrkte eller var negativa till de föreslagna ändringarna. De kritiska remissinstanserna ifrågasatte främst behovet av lagändringarna, och anförde att syftet med förslaget kan uppnås genom befintlig lagstiftning. Kritik riktades även mot konsekvensanalysen i promemorian. Även remissinstanser som var positiva till förslaget angav att det var svårt att bedöma om syftet med förslaget skulle kunna infrias.209

I lagrådsremissen bemöter regeringen de instanser som ifrågasatte behovet av förändringarna. Regeringen uttrycker förståelse för instansernas ståndpunkter, och argumenterar för sin bedömning att en ändring är nödvändig. Regeringen gör också en ändring från promemorians förslag med hänsyn till synpunkter från remissinstanserna.210 Lagrådsremissen kan därför, i vissa delar, ses som ett exempel på hur remissförfarandet kan bidra till utvecklingen av lagförslag på det sätt som är avsett.

I remissens konsekvensanalys framhäver regeringen, såsom i promemorian, att ändringarna inte innebär en förändring av gällande rätt, utan endast ett förtydligande därav, och menar därför att konsekvenserna av förslaget i praktiken blir begränsade. Därefter uppräknas vissa konsekvenser som kan följa av förslaget, men det anförs att dessa inte kommer bli omfattande.211 Den fråga som här uppkommer är: om förslaget knappt medför några konsekvenser, vad är då syftet med förslaget? Det måste anses motsägelsefullt att lägga fram ett förslag, som först motiveras med att det behövs och kommer medföra nödvändiga förändringar, men som sedan bedöms inte medföra några konsekvenser.

Lagrådet påpekade i sitt yttrande att det vare sig i den remitterade promemorian eller i lagrådsremissen redovisats någon närmare undersökning av de åberopade interimistiska besluten. Lagrådet menar att de därför inte kan bedöma behovet av lagstiftningsåtgärder. Lagrådet framhåller också att flera remissinstanser ifrågasatt behovet av lagändringen. Rådet ställer sig undrande till att förslagen kan uppnå den önskade effekten när det anges att de inte är avsedda att ändra rättsläget. Lagrådet avstyrkte förslaget i dess helhet.212

207 Finansdepartementet 22 oktober 2015 s. 10. 208 Remiss Fi2015/04884/UR. 209 Remissammanställning Fi 2015/04884/UR. 210 Lagrådsremiss 18 december 2015 s. 15. 211 Lagrådsremiss 18 december 2015 s. 18. 212 Prop. 2015/16:129 bilaga 5 s. 37.

I propositionen anges att utredningen kompletterats efter lagrådsbehandlingen. Efter en presentation av bakgrunden gällande de interimistiska besluten konstaterar regeringen att de gör en annan bedömning än Lagrådet i fråga om behovet av ändringen. Det framgår alltså att regeringen vidtagit vissa vidare utredningsåtgärder i ärendet med hänsyn till Lagrådets kritik. I propositionen kvarstår dock den motsägelsefulla konsekvensbeskrivningen från lagrådsremissen.213 Finansutskottet höll med regeringen om att ändringen kan få den avsedda effekten utan att ändra rättsläget.214

Underlaget i ärendet måste anses bristfälligt. En remisstid på 29 dagar är också endast en tredjedel av den rekommenderade tiden. Det verkar dock finnas fog för regeringens uppfattning att brådskande åtgärder behövdes. Remissinstansernas synpunkter bemöttes också på ett någorlunda välmotiverat sätt. Utredningen i ärendet kompletterades även efter lagrådsbehandlingen. Beredningskravet skulle därför kunna anses uppfyllt i ärendet.

4.3.2 Förslaget om upphörande av bistånd

I december 2015 tog regeringen fram ett förslag som innebar att rätten till bistånd i form av boende enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) ska upphöra för vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med barn, när utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut fått laga kraft eller kort tid därefter. Förslaget baserades på en överenskommelse mellan regeringen och Moderata samlingspartiet (M), Centerpartiet (C), Liberalerna (L) och Kristdemokraterna (KD), den s.k. migrationsöverenskommelsen.215 Utredningsunderlaget för förslaget utgjordes av en tio sidor lång promemoria upprättad inom Justitiedepartementet, som inte publicerades i DS-serien. Konsekvensanalysen i promemorian är begränsad till tre stycken om de ekonomiska konsekvenserna, där det anges att förslaget förväntas medföra kostnadsbesparingar för staten och minskade kostnader för verkställighet, eftersom indragna bistånd innebär ökade incitament för utlänningar att frivilligt lämna landet. Förslaget bedöms inte medföra ökade kostnader för kommunerna, men kanske en viss ökning av mål hos förvaltningsdomstolarna till följd av att Migrationsverket kommer fatta fler överklagbara beslut om upphörande av bistånd. Målökningen anges dock kunna hanteras inom befintliga anslagsramar.216 Det kortfattade underlaget ger intrycket av att endast utgöra en formulering av det som ingått i den politiska migrationsöverenskommelsen, och ingen utredning i egentlig mening.

213 Prop. 2015/16:129 s. 6 och 12.

214 2015/16: FiU29.

215 Prop. 2015/16:146 s. 1.

Förslaget remissbehandlades under 33 dagar med 16 instanser. Remissen gick ut den 18 december 2015, vilket innebär att remisstiden sträckte sig över jul- och nyårshelgen.217 Det totala antalet arbetsdagar som remissinstanserna hade att tillgå blev endast 20.

Många remissinstanser hade i huvudsak inga invändningar mot förslaget. Flera remissinstanser kommenterade dock på brister i underlaget, bristande konsekvens-beskrivningar och oklarheter i förslaget. Remissinstanserna påpekade också att förslaget innebär att kostnader flyttas från stat till kommun, vilket inte är förenligt med regeringens bedömning att förslaget inte har några konsekvenser för kommunerna.218

Ca. en månad efter att remissvaren inkommit skickades en remiss till Lagrådet. Lagrådet anförde att det förelåg brister i utredningsmaterialet, som också påpekats under remissbehandlingen, och ansåg att behovet av en tydligare reglering behövde analyseras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. I övrigt anmärkte Lagrådet inte på beredningen.219

Regeringen genmälde i propositionen, som lades fram fem arbetsdagar efter Lagrådets yttrande, att ändringen behöver träda i kraft så snart som möjligt och att sådana förtydliganden som Lagrådet eftersökt avsågs att göras i förordning.220 Även i det här ärendet skjuter alltså regeringen på viktiga bedömningar och avvägningar till förordningsarbetet. I ärendet finns ingen egentlig utredning till grund för regeringens beslut. Remisstiden var långt under den rekommenderade. Det kan heller inte anses tillfredsställande att viktiga bedömningar skjuts upp till förordningsarbetet. Med tanke på att lagändringen fick omfattande konsekvenser för många asylsökande, borde ett bättre beredningsunderlag framtagits. Beredningskravet i dess vidare bemärkelse är därför inte uppfyllt. Det är dock möjligt att beredningen håller sig över den lägsta gräns som utgörs av beredningskravets kärna.

4.3.3 Förslaget om handräckning från Polisen

När rätten till bistånd i form av boende upphörde för många asylsökande, uppstod enligt regeringen ett problem med att få de asylsökande att lämna sina boenden. Ett utkast till lagrådsremiss utarbetades därför inom Justitiedepartementet, totalt elva sidor lång. Förslaget innebar att Migrationsverket får rätt att begära handräckning från Polismyndigheten för att säkerställa att den som inte längre har rätt till bistånd i from av logi lämnar sin plats vid

217 Remiss Ju 2015/09954/L7.

218 Remissammanställning JU2015/09954/L7.

219 Prop. 2015/16:146 bilaga 4 s. 24.

anläggningsboendet. Problemet med kvarvarande boenden ansågs inte kunna lösas med hjälp av befintliga regler, t.ex. genom Kronofogdemyndighetens bistånd.221

I utkastet bedöms förslaget medföra att statens kostnader för mottagande minskar, då fler boendeplatser frigörs. Förslaget bedöms också medföra en ny arbetsuppgift, och därmed en ökad arbetsbörda, för polismyndigheten. Det sägs dock att behovet av handräckning ännu är osäkert, men att det på sikt kan vara förhållandevis litet. Polisen ska därför kunna utföra arbetet inom befintliga budgetramar.222 Det framhävs alltså först att asylsökanden som inte lämnar sina boenden utgör ett stort problem, som inte kan lösas genom Kronofogdemyndighetens hjälp, utan det krävs att polisen - med sina särskilda befogenheter att använda våld - kliver in. Sedan anges att behovet av handräckning är litet och att förslaget därför inte kommer få någon större påverkan på polisens arbete. Detta måste anses vara ett motsägelsefullt sätt att resonera, och kan jämföras med den konsekvensbeskrivning som fanns i förslaget gällande interimistiska beslut (avsnitt 4.3.1).

Utkastet remissbehandlades under 31 dagar med 17 remissinstanser.223 Av dessa angav flertalet att de tillstyrkte eller inte hade något att invända mot förslaget. Tre instanser avstyrkte förslaget i sin helhet. Den kritik som fanns rörde främst bristande underlag och bakgrundsbeskrivning samt otillräcklig konsekvensanalys.224

I lagrådsremissen diskuterar regeringen om målet kan uppnås med hjälp av mindre ingripande medel, t.ex. genom att ge Kronofogdemyndigheten möjlighet att verkställa migrationsverkets beslut direkt. Regeringen menar att det finns fördelar med en sådan ordning, men att det finns ett antal frågor som skulle behöva övervägas vid en sådan ändring som inte är möjliga att göra i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Inget skäl anges för detta. Regeringen konstaterar sedan att en ordning med polishandräckning ska införas.225

I Lagrådets yttrande påpekas att förslaget är kortfattat och att flera relevanta frågor inte närmare belysts, exempelvis frågan om de angivna problemen skulle kunna lösas genom alternativa och mindre ingripande förfaranden. Lagrådet anser att det är otillfredsställande att inte alternativa möjligheter till den föreslagna ordningen analyserats. Lagrådet menar också att förslaget kan ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom det innebär att en utlänning kan tvingas lämna sitt boende innan beslutet om upphörande av bistånd fått laga kraft. Lagrådet hänvisar till ett antal avgöranden från Europadomstolen gällande art. 6 och

221 Justitiedepartementet, En handräckningsbestämmelse i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (utkast till Lagrådsremiss).

222 Justitiedepartementet, En handräckningsbestämmelse i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (utkast till Lagrådsremiss), s. 8 f.

223 Remiss Ju2016/05383/L7.

224 Remissammanställning Ju2016/05837/L7.

art. 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR), och menar att det är uppenbart att ytterligare bedömningar i frågan krävs.226

Regeringen svarar i propositionen att bara för att en utlänning kan tvingas lämna boendet innan beslutet fått laga kraft innebär inte det att rätten till domstolsprövning av frågan faller. Utlänningen kan åter få rätt till en plats på anläggningsboendet om domstolen finner att rätten till bistånd inte ska upphöra. Regeringen menar därmed att det verkställda beslutet inte innebär någon irreparabel skada för den enskilde och hänvisar till två avgöranden från Europadomstolen. Regeringen hänvisar också till domstolarnas möjlighet att inhibera avvisningen och konstaterar att förslaget uppfyller de krav på rättssäkerhet som kan ställas.227 Analysen av överenstämmelsen med EKMR är mycket kortfattad. I propositionen görs heller ingen ytterligare utredning av alternativa förfaranden än vad som gjorts i lagrådsremissen. Socialförsäkringsutskottet höll i sitt betänkande med i regeringens bedömningar och ställde sig bakom förslaget.228

I ärendet är det framförallt analysen av behovet av lagstiftningen, överensstämmelsen med mänskliga rättigheter samt konsekvensanalysen som är otillräckligt. Detta i sig borde anses allvarligt. Det var också ovanligt få remissinstanser som hördes i ärendet, och remisstiden var mycket kortare än den rekommenderade. Det kan dock finnas fog för regeringens bedömning att ett snabbare förfarande behövdes, och det kan därför hända att beredningskravets kärna måste anses tillräckligt tillgodosett i ärendet.

4.3.4 Förslaget om kommunplacering av ensamkommande barn

Sommaren 2016 tog regeringen fram ett förslag som skulle bidra till en jämnare fördelning av ensamkommande barn mellan landets kommuner. Förslaget innebar att en kommun som anvisats ta emot ett ensamkommande barn ska få placera barnet i ett boende i en annan kommun endast under vissa förutsättningar: om kommunerna ingått en överenskommelse om placeringen, placeringen sker med stöd av viss lag eller om det med hänsyn till barnets vårdbehov finns synnerliga skäl.229

Underlaget för förslaget var en Ds som utarbetats inom arbetsmarknadsdepartementet. I promemorian konstateras att flera av de förslag som presenteras utgör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. I proportionalitetsbedömningen som ska göras angående

226 Prop. 2016/17:86 bilaga 5 s. 23 ff.

227 Prop. 2016/17:86 s. 8.

228 2016/17: SfU7.

sådana inskränkningar konstateras kort att intresset av att uppnå en jämnare fördelning av ensamkommande barn väger över vikten att inte inskränka den kommunala självstyrelsen.230 Underlaget remissbehandlades med 103 instanser mellan den 22 juni och 12 augusti 2016. Remisstiden var alltså 52 dagar, men den var lagd under sommarsemesterperioden.231 83 av de tillfrågade instanserna yttrade sig, och 29 spontanyttranden inkom, främst från kommuner som inte blivit tillfrågade som remissinstanser. Utfallet var blandat: 44 remissinstanser var positiva medan 33 instanser var negativa till förslaget. Kritiken rörde främst att principen om barnets bästa inte hade tillgodosetts i förslaget, att den kommunala självstyrelsen inskränkts på ett allt för ingripande sätt samt att förslaget stred mot normaliseringsprincipen, byggde på bristande konsekvensanalyser och innehöll många oklarheter.232

Regeringen bemöter i lagrådsremissen remissinstansernas synpunkter på ett svepande sätt. I fråga om barnets bästa menar regeringen att förslaget kan medföra negativa effekter på barnen under en övergångsperiod, men att de negativa effekterna bör vara övergående. Regeringens bedömning är att ”skälen för förslaget väger över” och att förslaget också kan ha positiva effekter för barnen. I fråga om normaliseringsprincipen anför regeringen att förslaget visserligen innebär en särreglering för ensamkommande barn, men att förslaget inte innebär ett sådant avsteg från principen att det talar emot förslaget.233

På en punkt tar regeringen dock tydligt intryck av remissinstanserna. Ett större antal remissinstanser var negativa till förslaget om att en placering utanför anvisningskommunen endast skulle kunna ske i en kommun i samma län som anvisningskommunen. Regeringen tar med hänsyn till remissinstansernas synpunkter bort länsbegräsningen i lagrådsremissen.234 Lagrådet framförde i sitt yttrande att förslaget i delar innebär en betydande inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Lagrådet menar att inskränkningen är särskilt betydande gällande förslaget om att en länsstyrelse ska få godkänna kommunens beslut om placering i annan kommun. Underlaget för den proportionalitetsbedömning som ska göras gällande sådana inskränkningar är enligt Lagrådet otillräcklig. Det saknas också en redogörelse för vilka problem som kan väntas om regleringen inte införs, en beskrivning av alternativa regleringssätt samt skäl till varför något av dessa alternativ inte är en möjlighet. Lagrådet menar att det under alla förhållanden bör redovisas en tillfredsställande proportionalitets-bedömning i det fortsatta lagstiftningsarbetet.235

230 Ds 2016:21 s. 18 f.

231 Remiss A2016/01333/l.

232 A2016/01333/l. Normaliseringsprincipen innebär att alla barn som vistas i Sverige ska omfattas av samma omvårdnadssystem så långt det är möjligt, Lagrådsremiss 9 november 2017 s. 12.

233 Lagrådsremiss 9 november 2017 s. 12.

234 Lagrådsremiss 9 november 2017 s. 16.

Regeringen tog till sig delar av Lagrådets kritik, och i propositionen anges inte längre att Länsstyrelsen ska godkänna kommunens beslut om överflyttning.236 Ingen utförligare proportionalitetsbedömning görs dock i propositionen – kanske ansåg regeringen att när den mest ingripande delen av förslaget togs bort, behövdes ingen ytterligare proportionalitetsbedömning. Socialförsäkringsutskottet nämner inte heller inskränkningen av den kommunala självstyrelsen i sitt betänkande.237

I detta ärende är det främst förläggandet av remisstiden till sommarmånaderna samt den bristfälliga konsekvensanalysen som är problematisk. Här tillkommer också frågan om ärendet verkligen var så brådskande att inte längre tid hade kunnat läggas ned på analys och längre remisstid kunnat medges. Att sedvanlig beredningstid frångåtts motiveras inte heller av regeringen. Om bristerna är tillräckliga för att konstatera att beredningskravet inte är uppfyllt är dock tveksamt.

4.3.5 Förslaget om undantag från PBL

Det stora antalet asylsökande som kom till Sverige under hösten 2015 medförde ett behov av att snabbt ordna fram boenden. Enligt regeringen visade det sig då att regleringen i plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) inte kunde svara mot ett sådant behov. För att skapa förutsättningar för att snabbt kunna ordna boenden i liknande situationer, tog regeringen under våren 2016 fram ett förslag om att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i PBL.238 Precis som i förslaget om särskilda åtgärder var det alltså fråga om en bemyndigandelag.

Underlaget för förslaget var en promemoria som utarbetats av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet. Promemorian är kortfattad och publicerades inte i Ds- serien. Under varje avsnitt i konsekvensbeskrivningen upprepas samma formulering: eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter ligger det i sakens natur att det inte är möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma uppstå för staten/ enskilda/ miljön/ företag/ kommunerna i praktiken till följd av lagändringen.239 På samma sätt som i förslaget om särskilda åtgärder skjuter därmed regeringen i praktiken konsekvensbedömningarna till förordningsarbetet.

236 Prop. 2017/19:119 s. 17.

237 2017/18: SfU20.

238 Näringsdepartementet, Undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen vid tillströmning av asylsökande.

239 Näringsdepartementet, Undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen vid tillströmning av asylsökande, s. 22, 24, 25, 26 och 28.

Promemorian remissbehandlades mellan 13 juni 2016 – 9 september 2016, och kompletterades med ett remissmöte den 30 augusti samma år.240 Även här var alltså remisstiden förlagd under sommarsemesterperioden. Responsen från remissinstanserna var blandad. Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget, medans andra avstyrkte eller var uttalat negativa till förslagen. Bland de negativa synpunkterna fanns att förslaget innebär omfattande befogenheter för regeringen, med långtgående avsteg från de demokratiska processer som normalt följer av PBL, samt att konsekvenserna av förslaget inte går att bedöma, b.la. med hänsyn till lagstiftningstekniken. Det efterfrågades också ett större perspektiv i ärendet- att hänsyn skulle tas till andra framtida situationer än just tillströmning av asylsökande samt till andra relevanta föreskrifter, exempelvis miljöbalken.241

Lagrådet instämde med en mängd betänkligheter som påpekats av remissinstanserna, bl.a. att bemyndigandet är för generellt utformat, att det gör ett avsteg från de demokratiska processer som PBL utgår från och att konsekvenserna inte är tillräckligt utredda. Lagrådet avstyrkte därför förslaget.242

Regeringen gick delvis Lagrådet till mötes genom att begränsa bemyndigandet till viss del. Någon närmare konsekvensbeskrivning än den som gjorts lagrådsremissen görs dock inte i propositionen.243 Civilutskottet nämner inte heller förslagets eventuella konsekvenser i utskottsbetänkandet.244

Lagförslaget syftar sammanfattningsvis till att öka flexibiliteten i bostadsbyggandet för framtida brådskande situationer, och innebär ett bemyndigande för regeringen att i framtiden, vid behov, ta fram föreskrifter. Lagförslaget kan därför inte anses brådskande. Det fanns därmed ingen anledning att frångå sedvanliga beredningsrutiner, framförallt ifråga om tillräckligt underlag. Det borde istället ha varit prioriterat att ta fram en väl fungerande reglering som kan användas i olika komplexa lägen som kan uppstå. Med hänsyn till att ärendet inte kan anses ha varit brådskande, kan inte de avsteg från normala beredningsrutiner som gjordes godtas. Beredningskravet bör med hänsyn härtill inte anses uppfyllt i ärendet.