Bidragsbrott

Bidragsbrottslagen (2007:612) gäller sådana bidrag, ersättningar, pen-sioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensions-myndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Ar-betsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna (se 1 §).

I det följande avsnittet beskriver vi översiktligt lagens straff-bestämmelser och den obligatoriska anmälningsskyldigheten.

14 Se prop. 2007/08:48, s. 23 f.

4.4.1 Den brottsliga handlingen

För bidragsbrott enligt 2 § döms den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp.

Straffskalan är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader.

Den brottsliga handlingen är att någon lämnar en oriktig uppgift.

Med det menas både en uppgift som är osann och en som är ofull-ständig, dvs. att någon delvis döljer sanningen. Vilka uppgifter som ska lämnas och vad som är en oriktig uppgift får avgöras med led-ning av den materiella författled-ning som reglerar varje förmån.

Det spelar ingen roll på vilket sätt – muntligen eller skriftligen – som uppgiften lämnas. Även felaktiga uppgifter som lämnas elek-troniskt över exempelvis internet eller genom servicetelefon kan medföra straffansvar.

Bestämmelsen gäller även om uppgiften inte lämnas till den myn-dighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om förmånen.

Till exempel kan en felaktig uppgift avseende folkbokföringen som lämnas till Skatteverket medföra straffansvar om felet leder till fara för att en socialförsäkringsförmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. En förutsättning är att detta omfattas av gärnings-mannens uppsåt.

Bestämmelsen omfattar också fall av åsidosatt anmälningsskyl-dighet, dvs. när en förmånstagare inte anmäler ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. Anmäl-ningsskyldigheten måste framgå av lag eller förordning.

När den enskilde är skyldig att anmäla ändrade förhållanden måste det finnas ett begränsat tidsmässigt utrymme att agera innan straffansvar kan bli aktuellt och skyldigheten kan anses ha blivit åsidosatt. Generellt bör inte mer än vad som varit en nödvändig tidsåtgång för anmälan godtas. Regeringen överlämnade till rätts-tillämpningen att avgöra hur långt detta utrymme ska sträcka sig i det enskilda fallet med ledning av de bestämmelser om anmälnings-skyldighet som är aktuella.

Särskilt om farerekvisitet

Som nämnts tidigare är brottet konstruerat med ett farerekvisit.

Det innebär att brottet fullbordas redan när den oriktiga uppgiften lämnas till en myndighet eller när en anmälningsskyldighet åsido-sätts under förutsättning att det medför den fara som krävs. Här finns dock möjlighet till frivillig rättelse (se 5 § och avsnitt 4.4.6).

Faran kan avse olika situationer. Det kan vara fråga om en utbe-talning som inte alls borde ha gjorts, dvs. i situationer där det över huvud taget inte finns någon rätt till förmånen. Det kan också vara fråga om en utbetalning med ett för högt belopp, dvs. där det i och för sig finns en grundläggande rätt till förmånen men med ett mindre belopp.¹⁵

Faran måste också vara konkret. Det är den normalt sett om den oriktiga uppgiften alternativt avsaknaden av en uppgift om ändrade förhållanden sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutin-mässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshets-kassan utför. Det finns alltså i allmänhet inte någon konkret fara om felaktigheten avser en uppgift som en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa regelmässigt kontrollerar. Subjektiva omständig-heter som vad gärningsmannen trott, förväntat sig eller insett om faran har ingen betydelse för om faran varit konkret. Sådana omstän-digheter kan däremot få betydelse för bedömningen av uppsåtet.

Bestämmelsen avser i första hand när förmånstagaren själv läm-nar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmälningsskyldighet, men omfattar även när en person, exempelvis en arbetsgivare, med-vetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Om personen inte kan betraktas som gärningsman kan i stället bestämmelserna om medverkan i 23 kap.

brottsbalken bli tillämpliga.

För att dömas krävs uppsåt

För straffansvar ska samtliga objektiva brottsförutsättningar täckas av uppsåt. Uppsåtet måste alltså omfatta både en oriktig uppgift alternativt en åsidosatt anmälningsskyldighet liksom faran för att

15 Se prop. 2006/07:80, s. 96.

en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp.

När det gäller att bevisa brottsligt uppsåt har det betydelse vilken kunskap och uppfattning förmånstagaren haft om sin skyl-dighet att lämna uppgifter eller anmäla ändrade förhållanden. I för-arbetena betonade regeringen att tydlig information ska lämnas till förmånstagarna. Av särskild betydelse är förstås de blanketter som används. De måste vara utformade på ett sådant sätt att det för för-månstagaren är tydligt vilka uppgifter som ska lämnas i fråga om exempelvis inkomster och liknande. Regeringen konstaterade att det alltså även i fortsättningen blev av utomordentligt stor bety-delse för den straffrättsliga bedömningen hur den information som lämnas är utformad.¹⁶

Som huvudregel utreds inte sådana misstänkta bidragsbrott där beloppet understiger 300 kronor.¹⁷ Värt att notera är dock att myn-digheten i princip är skyldig att polisanmäla misstänkta bidrags-brott oavsett belopp.

4.4.2 Ringa bidragsbrott – 2 § andra stycket

Vad som är ett ringa brott ska avgöras med hänsyn till samtliga om-ständigheter vid brottet. Dit hör dock främst gärningar som rör små belopp och det riktvärde som brukar användas för gränsdrag-ningen mellan bedrägeri och bedrägligt beteende är till ledning för bedömningen av dessa fall. Ett bidragsbrott kan anses som ringa om beloppet understiger 1 500 kronor.¹⁸ Det kan även beaktas om förmånen avsett ersättning för inkomstförlust under en del av en dag.

16 Se tidigare nämnd prop. 79 f.

17 Se Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:04.

18 Se tidigare nämnda RättsPM.

4.4.3 Grovt bidragsbrott – 3 §

Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fäng-else, lägst sex månader och högst fyra år.

Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas 1. om brottet rört betydande belopp,

2. om den som begått brottet använt falska handlingar, eller

3. om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.

De särskilda kvalifikationsgrunder som anges i paragrafen är endast exemplifierande men bör enligt förarbetena ändå ha stor betydelse vid bedömningen av om ett brott är grovt. På samma sätt som vid ringa brott måste det avgöras med hänsyn till samtliga omstän-digheter vid brottet om det är att bedöma som ett grovt bidrags-brott Förekomsten av en kvalificerande omständighet ska inte med automatik leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt.

Att gärningsmannen använt falsk handling eller förfarandet in-gått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning är omständigheter som kan leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt. Enligt praxis kan det vara fråga om grovt brott när falsk/

osann handling använts och beloppet överstiger cirka ett halvt pris-basbelopp (23 250 kronor för 2018).¹⁹

Att brottet rört betydande belopp avser storleken på den felaktigt utbetalda förmånen. Ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp an-vänds i praxis som gräns för vad som ska anses vara ett betydande belopp.²⁰

Enligt praxis räknas varje utbetalningstillfälle som ett bidrags-brott (se rättsfallen NJA 2012 s. 886 och NJA 2007 s. 973) Att så stora summor som fem prisbasbelopp betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att övervägas om det finns behov av att ändra utformningen av be-stämmelsen så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Vi återkommer till det i avsnitt 8.1.7.

19 Rekommendationerna om beloppsgränser avser det förhöjda prisbasbeloppet vid gär-ningstillfället (se NJA 2013 s. 654 och Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:04). För 2018 är det förhöjda prisbasbeloppet 46 500 kronor, se Statistiknyhet från SCB 2017-07-13.

20 Se tidigare nämnd prop., s. 96 f och Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis m.m., 5 uppl., s. 501.

4.4.4 Vårdslöst bidragsbrott – 4 §

Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år.

Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar.

Det straffbara området täcker såväl att lämna oriktiga eller ofull-ständiga uppgifter som att försumma att anmäla sådana ändrade förhållanden som man är skyldig att göra.

Vad är grovt oaktsamt?

I första hand är det sådana fall där förmånstagaren lämnat mer på-tagligt felaktiga uppgifter som är grundläggande för rätten till en förmån eller för förmånens storlek. Det kan gälla avsevärt felaktiga inkomstuppgifter eller uppenbart felaktiga uppgifter om boende, familje- och arbetsförhållanden som medför eller kan medföra fel-aktiga utbetalningar.

Det ansågs dock kunna krävas att en förmånstagare anstränger sig för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshets-kassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som finns för de utbetalande aktörerna måste enligt förarbetena utgångspunkten vara att den enskilda förmånstagaren tar ansvar för att alla efter-frågade uppgifter lämnas och att de är korrekta.

Att inte anmäla ändrade förhållanden skiljer sig från att aktivt lämna oriktiga uppgifter på så sätt att det bör ställas högre krav för att en passivitet ska anses vara grovt oaktsam i jämförelse med ett aktivt uppgiftslämnande.

Det är i första hand sådana beteenden som är ett utslag av med-veten oaktsamhet som bör straffas. När gärningsmannen insett risken för att exempelvis en uppgift varit felaktig men trots detta lämnat uppgiften, kan det finnas anledning att betrakta förfarandet som grovt oaktsamt liksom när gärningsmannen misstänkt att det

före-legat en anmälningsskyldighet, men även en omedveten oaktsamhet kan betecknas som grov.²¹

Högsta domstolen har i ett mål prövat gränsen för vad som an-ses som grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening (rättsfallet NJA 2013 s. 369). I målet hade den tilltalade underlåtit att i en an-sökan om försörjningsstöd redovisa att hon hade fått skatteåterbäring med drygt 10 000 kronor. Blanketten för ansökan om försörjnings-stöd innehöll en särskild rad för uppgift om belopp och utbetalnings-dag för det fall sökanden hade fått överskjutande skatt. Den tilltalades underlåtenhet ledde till att en kommun felaktigt beviljade henne för-sörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Kvinnan friades från brott med motiveringen att hon varit oaktsam när hon undertecknade blanketten utan att läsa igenom den ordentligt, och utan att kontrollera om skatteåterbäringen skulle redovisas, men att utrymmet för att bedöma den oaktsamheten som grov måste anses begränsat (jfr prop. 2006/07:80, s. 84). Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den tilltalades bristande erfarenhet i ekonomiska frågor, kunde hon enligt domstolen inte anses ha gjort sig skyldig till grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening.

Utifrån Högsta domstolens bedömning har vi fått i uppdrag att ta ställning till om bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ända-målsenligt utformad. Vi återkommer till frågan i avsnitt 8.1.8.

Om gärningen är mindre allvarlig ska enligt andra stycket inte dömas till ansvar. I lagtexten har särskilt markerats att framför allt den aktuella förmånens storlek ska vara av betydelse, men här lik-som i övriga fall ska det göras en helhetsbedömning med hänsyn till samtliga omständigheter vid gärningen. I förarbetena nämndes att grovt oaktsamma gärningar som rör belopp kring ett par tusen kronor eller mindre som regel inte bör leda till straffansvar eller gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten men inte helt försumbar. Ett exempel på det är utbetalningar av studiemedel som förutsätter att förmånstagaren under ersättningsperioden ut-över studiemedlen inte tjänar mer än ett visst belopp. Inkomsten kontrolleras regelmässigt i efterhand mot uppgifter hos Skatte-verket, vilket innebär att den som tjänat för mycket blir

21 Se prop., s. 49 f.

ningsskyldig. Om det inte är fråga om uppsåtligt handlande bör sådana fall normalt kunna vara straffria.²²

Enligt praxis bör vårdslöst bidragsbrott i normalfallet anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffrättsligt ansvar om beloppet understiger 5 000 kronor.²³

4.4.5 Konkurrens

Bidragsbrott har företräde framför bedrägeri enligt rättsgrundsat-sen om lex specialis. Om bidragsbrottslagen är tillämplig, ska alltså bedrägeribestämmelsen inte tillämpas.

I förhållande till andra brottsbalksbrott gäller samma principer som vid bedrägeri. Om ett bidragsbrott begåtts genom att en falsk handling använts och trots detta inte ska bedömas som grovt bi-dragsbrott, döms i konkurrens för både bidragsbrott och exempel-vis urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § brottsbalken. Om en gär-ning också innefattar osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap.

10 § brottsbalken bör dömas endast för bidragsbrott. Om en gär-ning innefattar såväl vårdslöst bidragsbrott som vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken bör dömas endast för vårdslöst bidragsbrott. Ett bidragsbrott konsumerar också ett efterföljande olovligt förfogande enligt 10 kap. 4 § brottsbalken.²⁴

4.4.6 Frivillig rättelse – 5 §

Den som före utbetalning av en ekonomisk förmån frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas döms inte till ansvar enligt 2–4 §§. Det framgår av regeln om frivillig rättelse i 5 §. Rättelsen eller anmälan om ändrade förhål-landen måste dock göras innan förmånen betalas ut.

Det finns inget formkrav på den åtgärd som vidtas, men uppgif-terna måste i princip vara tillräckliga för att myndigheter, kommu-ner eller arbetslöshetskassor ska kunna koppla dem till rätt ärende

22 Se prop., s. 97 f.

23 Se Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:04.

24 Se prop., s. 80.

och, eventuellt efter en komplettering, göra en korrekt bedömning i ett kommande beslut om utbetalning.

Straffriheten förutsätter frivillighet. Normalt sett är det inte det om förmånstagaren fått veta att han eller hon kommer att bli före-mål för granskning eller om myndigheten inlett en utredning om felaktig utbetalning och förmånstagaren fått veta det.

En frivillig rättelse påverkar inte en eventuell återbetalnings-skyldighet.²⁵

4.4.7 Obligatorisk anmälningsskyldighet – 6 §

Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt denna lag har begåtts (se 6 §).

Innan myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan anmäler ett misstänkt brott ska de göra en preliminär bedömning inte bara av objektiva kriterier, som att en felaktig uppgift har lämnats, utan också av de subjektiva kriterierna, dvs. uppsåt eller grov oaktsam-het. Syftet är att sålla bort helt klara fall där brott inte har begåtts så att inte dessa ska belasta myndigheterna, polis och åklagare. En sådan bedömning inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffan-svar. Enligt förarbetena bör anmälan ske när det finns en välgrun-dad anledning anta att brott har begåtts. Någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring skall däremot inte göras av den anmälande myndigheten, kommunen eller arbetslös-hetskassan.²⁶

4.4.8 Straffskalor och påföljd

Påföljden för bidragsbrott är fängelse i högst två år, dvs. samma straffskala som gäller för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken.

Avsikten när bidragsbrottslagen infördes var inte att förändra på-följdsvalet eller straffmätningen i förhållande till bedrägeri.

25 Se prop., s. 84 f och 98 f.

26 Se prop., s. 90 och 99.

Straffminimum för grovt bidragsbrott är detsamma som för grovt bedrägeri, dvs. fängelse lägst sex månader. Däremot är straff-maximum lägre, fängelse i högst fyra år, jämfört med sex år för grovt bedrägeri. I förarbetena motiverades skillnaden med att det i förhållande till andra typer av bedrägerier var svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse i sex år.²⁷ Vi ska undersöka om det anta-gandet stämmer överens med dagens verklighet och överväga om det finns skäl att se över straffskalan för bidragsbrott. Den frågan behandlas i avsnitt 8.1.6.

4.5 Andra lagregler vid brott mot välfärdssystemen