Förhindra och förebygga bidragsbrott – hur går det till?

För att förhindra och förebygga bidragsbrott måste myndigheterna ha ett effektivt kontrollsystem. Det är dessutom så, vilket reger-ingen framhöll i förarbetena, att ett förbättrat kontrollsystem i

praktiken minskar det straffbara området eftersom allt fler felaktiga utbetalningar upptäcks i rutinmässiga kontroller och alltså inte är brottsliga.¹¹ I följande avsnitt redogör vi för hur myndigheterna an-gett att deras kontrollarbete ser ut och hur de arbetar för att före-bygga brottsligheten.

5.4.1 Arbetsförmedlingen

I första hand betonar myndigheten betydelsen av kvalitet i ärende-handläggningen för att säkerställa korrekta beslut och korrekta ut-betalningar. Arbetet att förhindra och förebygga ryms inom arbetet mot bidragsbrott och bedrägerier samt arbetet för att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar (FUT). På en central plats på intranätet finns en tydligt markerad länk ”FUT – rapportera felak-tiga utbetalningar”. Där finns information om felakfelak-tiga utbetal-ningar och vart man ska vända sig för att få stöd i ärenden eller vid frågor om handläggning, regeltolkning, regelverk och lagstiftning.

Där finns även ett webbformulär för att rapportera misstänkta felaktiga utbetalningar till Ekonomiavdelningen.

En kontrollutredare bedömer om det skett en felaktig utbetal-ning och beslutar om eventuella återkrav. Vid misstanke om att den felaktiga utbetalningen skett till följd av brott, däribland bidrags-brott, görs en preliminär brottsbedömning och polisanmälan.

Arbetsförmedlingen inrättade under 2016 en ny funktion, Sektio-nen Urvalsanalys, med uppdrag att göra kvalificerade analyser av beslutsinformation, utbetalningar och stödmottagare för att bidra till ett effektivare kontrollarbete.

Inom varje marknadsområde finns kontaktpersoner, som är experter på frågor som rör felaktiga utbetalningar. De fungerar också som stöd för chefer och handläggare i arbetet med att mot-verka felaktiga utbetalningar.

Alla chefer och nyanställda utbildas inom området felaktiga ut-betalningar. Det finns också en webbutbildning om beslutshanter-ing, ”Från beslut till utbetalning” som är obligatorisk för alla som arbetar med programbeslut. Arbetsförmedlingen genomför sedan 2016 en stor intern utbildningsinsats (Kompetenslyftet) där några

11 Prop. 2006/07:80, s. 78 f.

delar berör ansvaret för att hushålla med statens medel genom att motverka felaktiga utbetalningar och vikten av att värna tilliten till välfärdssystemet.

5.4.2 Arbetslöshetskassorna

Sveriges a-kassor förvaltar arbetslöshetskassornas gemensamma system för dokumenthantering och beräkning av ersättning, vilket ger det tekniska stöd för kontroller som lagstiftningen medger. Sveriges a-kassor framhåller vikten av att a-kassorna lämnar information om konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter innan ersättning betalas ut.

När det gäller det förebyggande arbetet nämner även de sva-rande a-kassorna vikten av att lämna tydlig och lättförståelig in-formation till medlemmarna om regler och hur de ska deklarera kassakorten. GS menar att det i dag är lättare att få tag på sin hand-läggare för att ställa en fråga, vilket i sin tur kan förbygga bidrags-brott. ST följer regelbundet upp vilken information som lämnas till de ersättningssökande och hur den kan förbättras. Individuellt an-passad information lämnas i de brev a-kassan skickar till medlem-marna och i besluten. Inom ramen för Sveriges a-kassors arbete utvecklas nya digitala system som lättare ska fånga upp felaktig-heter och i större utsträckning göra det tydligt för sökanden hur och vilka uppgifter ska lämnas. Målet är att det ska var ”lätt att göra rätt”. Det blir då tydligare när en felaktig uppgift lämnas vilket i sin tur kan underlätta bedömningen av uppsåt/grov oaktsamhet.

När det gäller kontroller framgår att sådana görs både under handläggningen och efter att beslut har fattats för att säkerställa att rätt ersättning betalas ut. Genom kontrollerna hittar SEKO både mer allvarliga fel som kan leda till polisanmälan, men även mindre avvikelser. I så fall informeras medlemmarna om hur de ska agera framöver. Arbetslöshetskassan Vision skulle vilja kunna göra riskan-alyser och punktmarkera riskgrupper, men anser sig inte ha möjlighet till det i dagsläget. Om en sökande som tidigare fått arbetslöshets-ersättning söker arbetslöshets-ersättning på nytt kontrollerar Unionen arbetsgivar-intyg mot tidigare ersättningsperioder.

5.4.3 CSN

CSN genomför ett stort antal kontroller, från maskinella totalkon-troller av samtliga studerande till mindre, riktade kontotalkon-troller av om-råden med särskilt hög risk för bidragsbrott. Många maskinella kontroller sker före utbetalning för att förhindra att en felaktig ut-betalning sker, t.ex. säkerställa att personen har klarat tillräckligt många poäng föregående termin. Maskinella efterkontroller fångar upp fel i efterhand, men förhindrar också nya fel. Kontrollplanen revideras varje år och effekterna av kontrollerna följs upp av CSN:s team för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Ett annat sätt att säkerställa korrekta utbetalningar och därmed motverka bidrags-brott är att underlätta för studerande att göra rätt, genom att exem-pelvis förbättra information och utveckla e-tjänster.

Under 2016 genomfördes en undersökning av studerandes atti-tyder till och kunskap om bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.

Syftet var att använda resultatet i det förebyggande arbetet, så att det riktas mot rätt områden. Resultatet visar enligt CSN att attity-derna har förbättrats sedan 2010 men att både attityder och kun-skap skiljer sig åt mellan olika grupper. För närvarande pågår ett arbete att ta fram en kommunikationsplan kring felaktiga utbetal-ningar och bidragsbrott där insatserna är anpassade efter problem-bilden. På CSN:s externa hemsida finns nu en förbättrad och tyd-ligare information om bidragsbrott. Myndigheten diskuterar även om man i större utsträckning bör informera om kontrollerna i för-hand i förebyggande syfte.

CSN har två webbaserade och interaktiva utbildningar om bi-dragsbrott. Utbildningarna vänder sig till handläggare inom studie-medel för studier i Sverige och utomlands; syftet är att handläggarna ska lära sig vad ett bidragsbrott är och bli bättre på att identifiera misstänkta bidragsbrott under handläggning och vid kontroller, t.ex.

vad som kännetecknar förfalskade intyg. Bidragsbrottsfunktionen har också tagit fram en lathund som komplement till utbildningen för att underlätta för handläggare att göra korrekta bedömningar.

5.4.4 Försäkringskassan

Försäkringskassan vidtar olika åtgärder för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Exempel på sådana åtgär-der är manuella och maskinella kontroller före eller efter utbetal-ning, riskbaserade kontroller av ärenden med förhöjd risk för fel-aktiga utbetalningar, att polisanmäla misstänkta brott och att kräva tillbaka felaktiga utbetalningar.

Försäkringskassan har under de senaste åren i högre utsträck-ning börjat använda riskbaserade kontroller. Dessa bygger på data-analyser av mönster och samband i kunddata. Riskbaserade kon-troller har högre träffsäkerhet genom att de identifierar ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. De kan också användas för att sortera ut utredningskrävande ärenden. Riskbaserade kontroller har främst gjorts av ärenden efter utbetalning, så kallade efterkon-troller. Men med det nya it-stödet Ramverk för bedömning av kund-behov och risk (RaKuR) kan riskbaserade kontroller göras redan innan beslut och utbetalning. Handläggarna får då instruktioner direkt i handläggningssystemet om hur ärendet ska hanteras. De första delarna av systemet sattes i drift i maj respektive november 2016.

Under 2016 har riskbaserade kontroller införts inom handlägg-ningen av bostadstillägg, tillfällig föräldrapenning, statligt tand-vårdsstöd och assistansersättning. Dessutom pågår utveckling och test för att börja använda riskbaserade kontroller inom bl.a. kon-trollutredning, intern försäkringskontroll, bostadsbidrag och arbets-skadelivränta.¹²

Oavsett om kontrollerna sker före eller efter utbetalning ska ärenden där det finns misstanke om att den enskilde medvetet för-sökt få ersättning på felaktiga grunder lämnas till kontrollutredning.

Enligt Försäkringskassan behöver därför handläggaren inte känna till kriterierna för bidragsbrott, det är kontrollutredarens ansvar.

Särskilda insatser görs inom områden där det bedöms finnas hög risk för felaktiga utbetalningar eller bidragsbrott. De senaste åren har fokus särskilt legat på assistansersättning och tillfällig föräldra-penning.

Försäkringskassan arbetar med att förbättra kvaliteten på polis-anmälningarna och har en egen mall för hur anmälan ska se ut.

12 Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 156.

mälningarna kvalitetsgranskas innan de sänds till polisen. Försäk-ringskassan kommer framöver att följa upp återrapporteringen av varje polisanmälan centralt.

5.4.5 Kommunerna

Beslut om ekonomiskt bistånd – den förmån som majoriteten av de misstänkta bidragsbrotten inom socialtjänsten rör – fattas för en månad i taget. Borås stad anger att handläggarna också träffar sökan-den varje månad i samband med att en skriftlig ansökan ges in. Där framgår att sökanden är skyldig att lämna riktiga uppgifter och att anmäla förändringar som kan påverka rätten till bistånd. Tillsam-mans med en rad kontroller av t.ex. läkarintyg vid sjukdom, kvitto på betalda räkningar som beviljades föregående månad och att uppgiven inkomst stämmer genom SSBTEK¹³ menar Borås stad att arbetssättet med täta uppföljningar ger möjlighet att fånga upp saker i tid samt att förebygga och identifiera eventuella felaktig-heter. Rutinkontroller görs också regelbundet av t.ex. folkbok-föring, civilstånd och kontoutdrag med särskilt angivna intervall.

Södertälje kommun menar att det förebyggande arbetet är det vik-tigaste. Genom att klientens uppgifter verifieras med dokument, som lönespecifikation och kontoutdrag, kontroller med andra ut-betalande myndigheter, a-kassor och Skatteverket genom direkt-uppkoppling via SSBTEK minimeras risken för felaktiga utbetal-ningar. Den uppkopplingen har enligt kommunen betytt mycket mer än bidragsbrottslagen i arbetet mot felaktiga utbetalningar.

I det förebyggande arbetet ingår också ett stort antal oanmälda hem-besök för att kontrollera att uppgifter om boendesituationen är korrekta. Liksom Södertälje kommun nämner flera andra att hand-läggningsrutinerna revideras kontinuerligt till följd av de brister som fut-utredarna upptäcker i sitt arbete för att undvika nya felaktiga utbetalningar.

Flera kommuner framhåller vikten av information till de en-skilda, både muntlig och skriftlig, om regler, rättigheter och skyldig-heter för ekonomiskt bistånd, att den ges på hemspråk och på det

13 Sammansatt bastjänst ekonomiskt bistånd (SSBTEK). Genom tjänsten kan handläggare inom socialtjänstens verksamhetsområde ekonomiskt bistånd få utlämnat information från a-kas-sorna, Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

sätt som klienten behöver för att förstå samt att informations-bladet, som undertecknas av den enskilde när denne har förstått innehållet, sedan sparas i akten. Vid en genomgång har Södertälje kommun funnit att blanketterna ofta saknas i akten varför klien-terna då får skriva under på nytt.

Vid sidan av information, kontrollrutiner och efterkontroller uppger vissa kommuner att de regelbundet gör riktade kontroller mot riskområden där det erfarenhetsmässigt är vanligare med bi-dragsbrott. Att informera handläggare om sådana riskområden med-för enligt Sundsvalls kommun att fut-utredarna på ett tidigare stadium än förut får information och kan förhindra felaktiga utbe-talningar. I Örebro kommun gör handläggarna varje månad stickprov i ett antal ärenden med främsta syfte att hitta eventuella brister i myndighetens system och rutiner. Där har också oriktiga handlingar som upptäckts samlats i en pärm i lärande syfte för handläggarna.

Även Södertälje kommun använder sig av stickprov för att förbättra kvaliteten i arbetet mot bidragsbrott. Sedan årsskiftet 2016/2017 väljer de två fut-utredarna slumpvis ut femton ärenden varje dag för att kontrollera att rutinerna följts, t.ex. att kontroll mot SSBTEK gjorts. Om så inte är fallet återkopplas det till handläggaren. De avvikelser som hittas förs in i ett Excel-ark och visar vad som behöver tas upp på internutbildningar. Kommunen betonar vikten av att de kontrollrutiner som finns också följs och konstaterar att

”myndighetsuppdraget måste bli fyrkantigt”.¹⁴

5.4.6 Migrationsverket

Myndigheten anger att de sökande får information, både skriftlig och muntlig, om vilka regler som gäller i samband med ansökningar om ersättning. Vid en ansökan om ekonomiskt bistånd lämnas skrift-lig information på faktablad och på själva ansökningshandlingen.

Bidragsbrott tas även upp i den muntliga gruppinformation som genomförs med hjälp av tolk som samtliga vuxna asylsökande er-bjuds samt vid inskrivningssamtal.

14 Intervju med områdeschef och fut-utredare på Södertälje kommun 2017-05-15.

5.4.7 Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten anger att man gör riskanalyser och troller, inkomstkontroller mot Skatteverket samt riktade efterkon-troller mot specifika riskfaktorer. Där det finns fara för bidrags-brott föreslås förbättringar i arbetsprocessen att bevilja förmån.

5.4.8 Polismyndigheten

När det gäller det brottsförebyggande arbetet konstaterar polisom-rådena Norrbotten och Östergötland att inga direkta sådana åtgärder vidtas eftersom det saknas resurser respektive att det arbetet tyvärr fått stryka på foten då man tampas med resursbrist och stora balan-ser. Som exempel på vad som ändå görs inom ramen för utred-ningen nämner Östergötland att man vid förhör med anmälaren på Försäkringskassan kan föreslå åtgärder för att stoppa fusk eller för att det ska bli lättare att kunna ställa någon till svars. Inte heller polisområde Västmanland arbetar för att förhindra eller förebygga brotten, mer än att ärendena utreds relativt omgående, i stället för att läggas i balans. Polisregion Stockholm arbetar inte alls med att förebygga eller förhindra brotten eftersom man anser att detta måste ske hos de utbetalande myndigheterna. Även Polisregion Väst menar att ansvaret ligger där, men att polisen kan påverka den misstänkte i förhörssituationer för att agerandet inte ska upprepas. I kontakten med Försäkringskassan har Polisregion Syd fört diskussioner hur alltför lättvindiga utbetalningar av ersättning kan förhindras, men konstaterar att polisens fokus på brottsförebyggande och Försäk-ringskassans fokus på service gör att det blir svårt att mötas.

5.5 Hur arbetar myndigheterna för att misstänka brott ska bli lagförda?

När bidragsbrottslagen infördes blev myndigheterna, a-kassorna och kommunerna skyldiga att polisanmäla misstänkta bidragsbrott.

Tanken var att området skulle bli mer rättssäkert och förutsägbart när inte längre myndigheternas olika riktlinjer, rutiner och

värde-grund skulle få styra vilka ärenden som polisanmäldes¹⁵. En anmälan är första steget mot en lagföring, dvs. åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. För att nå hela vägen fram till lagföring är kvalite-ten på det underlag som myndigheterna förser polis och åklagare med av stor betydelse. I det följande redovisar vi hur myndigheterna resonerat kring sitt arbete för att misstänkta brott lagförs.

5.5.1 Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen anger att arbetet är en del av de åtgärder för att förebygga och förhindra bidragsbrott som beskrivits tidigare.

5.5.2 Arbetslöshetskassorna

Samtliga a-kassor som svarat anger att det arbetet sker genom att faktiskt polisanmäla misstänkta brott. Seko anger att detta sker i samtliga fall då de tror att en fällande dom kan bli resultatet. För-utom polisanmälan framhåller IF Metall att arbetet med att lagföra sker genom att de förser polisen med nödvändiga uppgifter och handlingar. Unionen anger att kassan skriver tydliga polisanmäl-ningar enligt uppställpolisanmäl-ningar efter polisens önskemål. Till dem bifogas t.ex. tabeller för utbetald ersättning och beslut om återkrav. Kassan nämner också att man i vissa fall begär omprövning av beslutet att lägga ned förundersökningen.

5.5.3 CSN

Myndigheten ser till att anmäla rätt brott och att anmälan är kom-plett. Anmälningarna kvalitetsgranskas regelbundet för att säker-ställa att de håller hög kvalitet. Om det finns samband mellan flera misstänkta personer, t.ex. att de har lämnat in förfalskade antag-ningsbevis för samma utbildning vid samma tillfälle, beskrivs sam-bandet för att underlätta polisens arbete. CSN följer upp hur stor andel av anmälningarna som leder till åtal respektive läggs ner och varför, samt de domar som meddelats.

15 Se prop. 2006/07:80, s. 89–90.

I de fall som går vidare till åtal är CSN:s bild att förhör med den misstänkte ofta är den enda utredningsåtgärd som polisen vidtar.

Resten utgörs av CSN:s anmälan. Det förekommer att bidragsbrotts-funktionen begär att beslutet att lägga ner förundersökningen över-prövas.

5.5.4 Försäkringskassan

Inom kontrollutredningsverksamheten är det enligt Försäkrings-kassan en självklarhet att misstänkta brott ska polisanmälas.

Försäkringskassan har tagit fram en mall för polisanmälan i syfte att underlätta för kontrollutredarna och samtidigt säkerställa att anmälan innehåller nödvändig information. Försäkringskassan följer upp både antal och andel polisanmälningar samt resultatet av polis-anmälningarna. Det förekommer att kontrollutredarna kontaktar polisen för att få information om varför exempelvis en förundersök-ning har lagts ned eller att man begär överprövförundersök-ning.

5.5.5 Kommunerna

Förutom att polisanmälan görs framhåller fler kommuner själva inne-hållet i polisanmälan som väsentligt för lagföring. Som exempel kan nämnas Landskrona kommun, som anger vikten av att utredningen görs så utförlig som möjligt, inklusive nödvändiga bilagor samt att utredaren är tillgänglig för frågor eller kompletteringar från polis och åklagare samt vittnar vid eventuell rättegång. I Örebro kommun har fut-handläggarna utbildats i förhörsteknik, deltagit i ett semina-rium om bidragsbrott anordnat av Åklagarmyndigheten samt har ett gott samarbete med polisens bedrägerirotel, vilket utvecklat och förbättrat utredningarna. För att underlätta för handläggarna, för-bättra kvaliteten i utredningarna och på så vis ge polisen ett kvali-tativt bra underlag tillsatte Södertälje kommun under 2016 två hel-tidstjänster som utreder alla misstänkta bidragsbrott. På så vis säkras att verksamheten alltid har personal som är extra kunniga på området. De ska också kontinuerligt stötta handläggarna att vara uppmärksamma på omständigheter i ärendena som skulle kunna vara tecken på misstänkt bidragsbrott. Att misstänkta bidragsbrott upptäcks är en förutsättning för lagföring. Från ledningens håll

betonas även att det är en skyldighet att polisanmäla och en arbets-uppgift bland alla andra.

Det framkommer emellertid av svaren att vissa kommuner tycks ha en pragmatisk syn på den skyldigheten. Sundsvalls kommun an-mäler t.ex. inte när de av erfarenhet vet att Polismyndigheten kom-mer att lägga ned förundersökningen pga. bristande bevisning eller att det rör sig om en relativt låg summa.

Att anmälan inte är någon garanti för lagföring framgår bl.a. av svaret från Stockholms stad, som konstaterar att de flesta av anmäl-ningarna läggs ned av polis eller åklagare. I vissa fall begär staden överprövning, men dessa leder oftast inte heller till åtal.

5.5.6 Migrationsverket

Myndigheten har arbetat med att försöka förbättra dokumentatio-nen av anmälningsunderlag. Det finns handläggarstöd för bedöm-ningen om när polisanmälan ska göras.

5.5.7 Pensionsmyndigheten

Hos myndigheten utreder och bedömer Kontrollgruppen Brott interna impulser från t.ex. handläggarna, anonyma anmälningar från allmänheten eller anmälningar från andra myndigheter om miss-tänkta brott och upprättar i förekommande fall en polisanmälan.

Myndigheten uppger att med en ökad kunskap bland handläggarna kommer fler misstänkta bidragsbrott att polisanmälas framöver.

5.5.8 Polismyndigheten

Polisområde Östergötland arbetar för lagföring genom att utreda så mycket man kan. Att resurser är ett hinder för att lagföra misstänka brott framhålls av polisområde Norrbotten som konstaterar att den personal som avsatts hittills varit något i underkant i förhållande till inflödet av ärenden. Polisregion Väst anger att andra prioriterade brott medför att dessa ärenden många gånger läggs åt sidan, men att ambitionen är att fokusera och systematiskt utreda dessa brott framöver. Polisregion Stockholm arbetar enligt vanlig procedur, dvs.

inleder förundersökning, kallar till förhör och redovisar ärendet till åklagaren som väcker åtal. Liksom polisområde Örebro betonar man vikten av information till, och tät kontakt med de utbetalande myn-digheterna för att uppnå högre kvalitet på utredningarna, som ibland skickas tillbaka för att de inte håller måttet.

5.5.9 Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten samverkar regelbundet lokalt, regionalt och centralt med polis, Försäkringskassan och andra myndigheter och organisationer som betalar ut bidrag och ersättningar som faller

Åklagarmyndigheten samverkar regelbundet lokalt, regionalt och centralt med polis, Försäkringskassan och andra myndigheter och organisationer som betalar ut bidrag och ersättningar som faller