Bidragsbrottslagen

Propositionen Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) lämnades till riks-dagen i mars 2007. I den instämde regeringen i Bidragsbrottsutred-ningens förslag att det fanns behov av en ny straffrättslig reglering till skydd för välfärdssystemen och att den skulle bilda en särskild lag. Enligt regeringen var det mycket som talade för att det före-kommer en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som leder till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Det konstaterades att det inte i någon större utsträckning hade gjorts några omfatt-ningsbedömningar av brottsligheten och att den undersökning som gjorts av Försäkringskassan och som indikerade en förhållandevis låg omfattning hade begränsat värde vid en internationell jämförelse.

Regeringen uttalade att det inte fanns någon anledning att tro att de svenska välfärdssystemen skulle vara mindre utsatta för brott än

vad som är fallet i andra länder där det konstaterats en betydligt större omfattning än i Sverige.⁴

Regeringen anförde vidare att felaktiga utbetalningar från väl-färdssystemen har en omedelbar effekt på statens finanser. Det finns i förlängningen en risk att nuvarande ersättningsnivåer inte kan upp-rätthållas, vilket riskerar att främst drabba dem som är mest be-roende av ett väl fungerande skyddsnät. En omfattande brottslighet som inte förhindras och beivras på ett effektivt sätt medför också att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. Det är därför viktigt att välfärdssystemen har ett effektivt straffrättsligt skydd. Även om man prioriterar kontroller så kommer en grundlig kontroll endast att kunna ske i en relativt sett mycket liten andel av ärendena. Mot denna bakgrund och med beaktande av omfattningen av brottslig-heten var det enligt regeringens mening av stor betydelse att väl-färdssystemen har ett straffrättsligt skydd som är anpassat för de sär-skilda förhållanden som råder vid utbetalningar från systemen och som fungerar effektivt i de fall någon ertappas vid en kontroll.

Syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Den ska också skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt och vara en tydlig markering om att brott mot välfärdssystemen är oacceptabelt. Regeringen underströk att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet. Lagen utformades därför enligt samma modell som skattebrottslagen.⁵

Bidragsbrottslagen började gälla den 1 augusti 2007 och innebar i korthet följande förändringar i förhållande till vad som dittills gällt.

• brotten mot välfärdssystemen bildade en egen lag

• straffansvar för grovt oaktsamma beteenden

• ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott infördes

• brotten konstruerades med ett farerekvisit

• myndigheter, kommuner och a-kassor blev skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott.

4 Se tidigare nämnd prop., s. 35–38.

5 Se prop., s. 1 och 39–41.

Straffansvar för grovt oaktsamma beteenden

Bedrägeri förutsätter att personen agerat med uppsåt. Den som inte har uppsåt men som t.ex. misstänker att han eller hon agerar på ett sådant sätt att en förmån betalas ut felaktigt kan därför inte straffas för bedrägeri. Regeringen framhöll att det för välfärdssystemens funktion förutsätts ett inte obetydligt mått av lojalitet och aktsamhet hos förmånstagare i samband med ansökningar och utbetalningar från välfärdssystemen. Om förmånstagare inte i tillräcklig utsträckning visar sådan aktsamhet ledder detta till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som mycket sällan upptäcks. Felaktiga utbetal-ningar i större omfattning kan på sikt ha en allvarlig negativ på-verkan på systemens funktion. Enligt regeringen talade detta för att kvalificerat oaktsamma beteenden i samband med utbetalningar av förmåner från välfärdssystemen är så klandervärda att de bör kunna mötas med straff.⁶

Flera remissinstanser avstyrkte förslaget. Kritiken gick i huvud-sak ut på att en kriminalisering inte var befogad och att betydelsen av att det straffbara området utvidgades inte hade analyserats när-mare. Åklagarmyndigheten framhöll att massärenden av detta slag var särskilt lämpade för utvecklande av administrativa sanktioner samt att man närmast fick intryck av att förslaget var motiverat av svårigheter att bevisa uppsåt och att det var principiellt tveksamt att kriminalisera av bevislättnadsskäl. Brottsförebyggande Rådet (Brå) menade att det allvarligt kunde skada tilltron till rättsväsendet att redan knappa resurser omfördelas till den mindre grova brottslig-heten och medborgare som inte begått uppsåtliga brott. Risken att polis och åklagare väljer att försöka bevisa grov oaktsamhet framför uppsåtlig brottslighet lyftes fram, liksom risken att den nya be-stämmelsen skulle komma att drabba personer som har svårt att ta till sig information och leda till ett hårt klimat bland funktions-hindrade och kroniskt sjuka som är beroende av systemen.

Lagrådet menade att det var befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktions-avgifter som att kriminalisera olika oaktsamma beteenden (jfr även NJA 2004 s. 510 I och II), men att den tveksamheten emellertid

6 Se prop., s. 42 och 59 f.

inte var tillräckliga skäl för att Lagrådet skulle motsätta sig att för-slagen genomfördes.

Regeringen ansåg sammantaget att det fanns ett flertal åtgärder som kunde och skulle komma att vidtas för att bl.a. förebygga och underlätta att brott upptäcks, men att det inte var sannolikt att utrymmet för straffvärda oaktsamma beteenden skulle minska i avgörande omfattning. Regeringen delade inte heller uppfattningen att det fanns risk för nedprioritering av uppsåtliga brott eftersom den tendensen inte tycktes förekomma trots att grovt oaktsamt uppgiftslämnande inom välfärdssystemen redan var straffbart i stor utsträckning. Eftersom svårigheterna med att bevisa uppsåt i prin-cip också skulle finnas vid bedömningen av grov oaktsamhet då det i första hand var medveten oaktsamhet som skulle straffas fanns det enligt regeringen ingen grund för att skälet för utvidgning skulle vara bevislättnad. Den befintliga lagstiftningen träffade inte alla straffvärda beteenden och därför skulle en särskild reglering in-föras som bestraffades grov oaktsamhet vid ansökningar och ut-betalningar från välfärdssystemen, både aktivt uppgiftslämnande oav-sett form samt åsidosatt anmälningsskyldighet.⁷

Ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott

Bedrägeribestämmelsen är svår att tillämpa i de fall där en förmån-stagare inte anmält ändrade förhållanden. Den förutsätter nämligen att det finns ett psykiskt orsakssamband mellan gärningsmannens vilseledande och den disposition som denne förmår någon annan att göra. Att avgöra om en persons underlåtenhet att t.ex. anmäla ändrade förhållanden inneburit en psykisk påverkan som i sin tur lett till en disposition är svårt.

Det fanns därför behov av att göra den straffrättsliga regleringen för underlåtenhetsfall inom välfärdsområdet tydligare. Regeringens lösning var att låta straffansvaret för den som åsidosätter sin an-mälningsskyldighet komma till direkt uttryck i lagtexten genom ett så kallat äkta underlåtenhetsbrott. Med det menas brott som i stället för att förbjuda en aktiv handling uttryckligen anger att det är straff-bart att inte agera, genom att t.ex. inte anmäla ändrade uppgifter.

7 Se prop., s. 43 ff och 58 f.

Farerekvisitet

De särskilda förutsättningar som råder när förmåner betalas ut från välfärdssystemen motiverade enligt regeringen att brottet konstrue-rades med ett farerekvisit. Den som försöker skaffa sig en ekono-misk förmån inom välfärdssystemen genom oriktiga uppgifter gör normalt inte mer än att lämna in en ansökan eller försäkran. Om en eventuell lagföring avser ett fullbordat brott eller ett försöksbrott avgörs av den mer eller mindre slumpmässiga kontroll som myndig-heter, kommuner eller arbetslöshetskassor gör. Om den oriktiga upp-giften upptäcks innan man hunnit besluta om förmånen stannar brottet på försöksstadiet, vilket kan medföra en lindrigare påföljd än om brottet upptäcks först senare och har hunnit fullbordas. Efter-som gärningsmannen i båda fallen gjort vad han eller hon kan för att brottet ska fullbordas, var det enligt regeringen tveksamt om det är någon skillnad i klandervärdhet mellan dessa fall. Genom en fare-konstruktion bedöms båda fallen som fullbordade brott.

Den fara som ska finnas måste vara konkret, vilket den i regel är om en oriktig uppgift sannolikt inte skulle upptäckas vid den nor-mala rutinmässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Regeringen konstaterade att ett förbättrat framtida kontrollsystem i praktiken kommer att minska det straffbara området. Samtidigt blev det inte nödvändigt att kriminalisera försök.⁸

Myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor blev skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott

I motsats till Bidragsbrottsutredningen ansåg regeringen att det fanns behov av en obligatorisk anmälningsskyldighet. Myndigheternas olik-artade riktlinjer, rutiner och värdegrund på området talade mot ut-redningens slutsats att polisanmälan alltid skedde vid misstanke om brott. En obligatorisk anmälningsskyldighet skulle därför göra om-rådet mer rättssäkert och förutsägbart.⁹

8 Se prop., s. 63 och 78 f.

9 Se prop., s. 89 f.

Brotten mot välfärdssystemen bildade egen lag

Eftersom regeringen förespråkade en särskild straffrättslig regler-ing för grovt oaktsamma beteenden menade man att det även skulle införas en särskilt anpassad reglering för uppsåtliga brott. Straff-ansvar för gärningar som innebär underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden borde komma till direkt uttryck genom ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott och brottsförutsättningarna innehålla ett fare-rekvisit. Regeringen såg dessutom ett allmänt behov av en tydlig och lättillgänglig straffrättslig reglering för att främja en effektiv lag-föring. De utbetalande aktörerna har dessutom en långtgående serviceskyldighet som innefattar att information ska lämnas om bl.a.

straffrättsliga påföljder av brott i samband med utbetalningar. Efter-som de flesta medborgare i större eller mindre utsträckning tar del av utbetalningar från välfärdssystemen fanns det ett allmänt behov av tydliga och lättillgängliga straffbestämmelser på området.

Slutsatsen blev att det lämpligaste var att införa en särlösning för brott mot välfärdssystemen för såväl uppsåtliga som grovt oakt-samma brott. Regleringen kunde då anpassas till och göras tydlig för välfärdssystemens särskilda förhållanden.¹⁰

4.3 Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga