För att kunna tala om ett fenomen behövs en definition i syfte att säkerställa att alla parter förstår varandra. Bengtsson (2020, ss. 4,10) ämnar nyansera diskussionen genom att ställa sig frågandes till definitionen av begreppet bostadsbrist. Detta är ett tämligen ovanligt perspektiv då han menar att begreppet ofta tas för givet utan en bredare diskussion om dess innebörd. Samtidigt är själva fenomenet svårt att mäta i praktiken (Bengtsson, 2020, ss. 4,10).
Grunden för Bengtssons rapport utgörs av Boverkets Bostadsmarknadsenkät (BME), som består av en sammanfattning av kommunernas bostadssituation. Enkäten innefattar 96 frågor som besvaras av varje kommun i samråd med länsstyrelsen. Enkäten baseras på att kommunerna själva kan bedöma sin egen bostadssituation då de anses ha mest kunskap om det aktuella läget (Boverket, 2021a; SOU 2018:35, ss. 57-58). Däremot kan utifrån Bengtssons kritik tydas att en begreppsdefinition saknas i bostadsmarknadsenkäten vilket medför att kommunerna själva formulerar problemet och sedan undersöker respektive förhållanden. Enkätens bedömning anges i termer av balans eller obalans (över- eller underskott) vilket kan ställa frågan, vad betyder balans på bostadsmarknaden. Bengtsson pekar på en distinktion mellan begreppen ”efterfråga” och
”behov” i kontexten för bostadsbrist. Hushållens behov är svåra att identifiera, däremot är efterfrågan något som kan observeras. Utifrån en tidigare definition av Bo Bengtsson, beskrivs det att bostadsbrist innebär ett förutbestämt marknadstillstånd där någon grupp har en
22
bostadsstandard som är lägre än vad som motsvarar deras efterfråga (Bengtsson i Bengtsson, 2020, s. 9). Detta är särskilt relevant menar Bengtsson då samhället har krav på vad som anses vara en acceptabel nivå av bostadskonsumtion. Denna nivå ligger så pass högt i de flesta samhällen att alla hushåll inte kan efterfråga den. Den socialt acceptabla bostadsnivån är en rättighet, exempelvis genom minimistandarden, oavsett om hushållet själv efterfrågar det. Trots föreställningen om bostaden som en social rättighet, har kommunerna inga skyldigheter att erbjuda alla kommuninvånare en bostad, utan endast verka för att främja att bostäder finns i kommunen (Boverket, 2021c, s. 18).
Att begreppet bostadsbrist är otydligt bekräftas även i betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35, ss. 119-120). Bakgrunden utgörs av 2§ andra stycket bostadsförsörjningslagen, där det framgår att kommunerna behöver genomföra demografiska analyser om bostadsbehovet för särskilda grupper när de ska ta fram riktlinjer om bostadsförsörjningen. I författningsförslaget Ds 2021:2 (s. 25) görs hänvisningar till Boverkets kategorisering av särskilda grupper, där ingår följande: hushåll med låg betalningsförmåga, trångbodda hushåll, hemlösa, äldre, personer med funktionsnedsättning, ungdomar, unga vuxna samt studenter, nyanlända och ensamkommande barn och ungdomar och personer i behov av skyddat boende. Vidare har betänkandet konstaterat att kommunerna i sin bedömning om bostadssituationen inte gör någon skillnad på särskilda gruppers och den övriga befolkningens behov och utbud av bostäder (SOU 2018:35, s. 119; Ds 2021:2, s. 26). Detta kan anses vara märkligt med hänsyn till kommunernas lagstadgade ansvar om att säkerställa bostäder åt grupper som nyanlända med uppehållstillstånd samt genom Socialtjänstlagen ta ansvar för äldre och funktionshindrade. Både dessa ingår i Boverkets kategorisering om särskilda grupper. Lagen ställer däremot inga formella krav på vilken typ av bostadslösning som ska nås. Det ställs inte heller några krav att enbart åldern eller funktionshindret ska vara ett kriterium för att erhålla en bostad (Boverket, 2021c, s. 18). Däremot förutsätter ansvaret att aktuella analyser, i form av bland annat bostadsmarknadsenkäten, om dessa gruppers behov skall finnas. Kravet på särskilda grupper kan förklaras genom att det finns ett antal trösklar, i form av socioekonomiska faktorer till bostadsmarknaden, som hindrar vissa grupper från att erhålla en bostad. Detta medför att grupper med låga socioekonomiska resurser söker sig till hyresrätter. Långa kötider samt specifika inkomst-och anställningskrav innebär ännu ett problem (Boverket, 2021c, s. 18). I den meningen är dessa grupper extra utsatta på bostadsmarknaden. Vidare konstateras att det även finns hushåll som inte ingår i Boverkets kategorisering om särskilda grupper, men som av olika anledningar inte kan få sina bostadsbehov tillgodosedda. Dessa grupper fångas därmed inte upp i BME (Ds 2021:2, 2021, s. 26).
Utifrån detta argumenterar Bengtsson (2020, ss. 7,10) att det inte räcker med att endast räkna antalet bostäder i förhållande till populationen då detta inte säger något om bostadsbristens specifika egenskaper. Ett exempel på detta är att hushåll accepterar undermåliga kvaliteter hos en bostad när inga andra alternativ finns. Likaså kan hushåll uppleva bostadsbrist när de önskar flytta till andra orter men inte finner en bostad, trots detta är de i grunden inte bostadslösa.
Bengtsson (2020, ss. 3-4) menar att i verkligheten uppfylls bostadsbehovet gradvis i takt med att tillfredställelsen hos bostaden ökar. Dessa består av hushåll med låg betalningsförmåga, likt Boverkets kategorisering. Bengtsson argumenterar att ett generellt utbud av bostäder finns, men att inom detta utbud är antalet bostäder som realistiskt kan sökas av dessa grupper begränsat.
Även bostadsstandarden innebär ett potentiellt problem då den typen av bostäder som den här gruppen skulle kunna efterfråga inte anses bra nog av samhället. Författningsförslaget ovan ämnar införa krav på en grundligare analys av kommunernas bostadssituation genom att särskilt
23
beakta vilka behov som inte tillgodoses. Denna bedömning bör göras utifrån Boverkets rimlighetskrav för boenden (Ds 2021:2, ss. 24-26).
Den höga standarden inom svenskt bostadsbyggande samt höga markpriser medför att nybyggda lägenheter är i princip alltid dyra, vilket begränsar den kundkrets som efterfrågar de (Bengtsson, 2020, ss. 9-10; Jagvillhabostad.nu, 2021, ss. 4,6). Samtidigt som nyproduktion i exempelvis centrala lägen kan dämpa obalansen något, gäller detta endast hushåll med redan hög betalningsförmåga. Av den här typen av bostäder finns idag ett överskott, vilket i sig bidrar till att nyansera argumentet om var bostadsbristen går att finna (Bengtsson, 2020, s. 5). Samtidigt som hyresrätter är eftertraktade i många av landets kommuner med en hög konkurrens mellan potentiella hyresgäster, är bostadsrätter inte en rimlig alternativ för hushåll som är nya på bostadsmarknaden eller inte har tillgång till kapitalmarknaden. Däremot har ekonomiskt starka grupper flera valmöjligheter i form av tillgång till hyresrätts-, bostadsrätts-och äganderättsmarknaden. (Boverket, 2021c, s. 18-19).
Detta medför att endast nybyggnation i sin nuvarande form inte kan tillfredsställa det behov som många hushåll har. Bengtsson går ett steg längre och beskriver att problemet snarare ligger i att det finns för många hushåll som upplever brister i sitt boende och likaså boenden som inte motsvarar förväntningar. Aspekter av betydelse innefattar läge (tillgänglighet), lägenhetsstorlek (trångboddhet), lägenhetskvalitet (standarden inklusive utemiljön) samt tids-och trygghetsaspekter (besittning över bostaden) (Bengtsson, 2020, ss. 6,10). Frågan om behov och efterfråga diskuteras även av Bergevoet och van Tuijl (2016, s. 37) som menar att utbudet av bostäder har traditionellt varit ett resultat av olika antaganden om marknadens efterfråga, inte av en faktiskt efterfråga. Detta medför att befolkningens egentliga behov inte har fått utrymme i planeringen. En exemplifiering av detta är just en bostadsmarknad där befolkningens behov inte blir bemötta.
I syfte att dämpa bostadsbristen kan åtgärder som ämnar tillgodose några av de ovannämnda aspekterna vara viktiga. I rapporterna av Global utmaning (2019) och Jagvillhabostad.nu (2021), ges ett antal exempel på hur dessa behov kan bättre tillgodoses. Rapporterna betonar vikten av att använda sig av alternativa och innovativa lösningar. I syfte att förbättra aspekter som lägenhetsstorlek och kvalitet kan ombyggnation och anpassning användas i högre grad. Inom ramen för anpassning är åtgärder som renovering och ändrad lägenhetssammansättning att föredra. Det sistnämnda är särskilt viktigt utifrån tillkomsten av allt fler ensamhushåll samt ett ökat behov av bostäder för äldre och personer med funktionsvariation. Aspekter som läge kan förbättras genom långsiktig strategisk planering som ökar tillgängligheten genom bättre trafikplanering och tillgång till service och funktioner (Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 7). Slutligen, kan tids-och trygghetsaspekten i sin tur tillgodoses genom en bättre blandning av upplåtelseformer inom samma trapphus. Detta kan uppnås genom att i större utsträckning bygga på befintlig bebyggelse i form av exempelvis tredimensionell fastighetsbildning (Global Utmaning, 2019, ss. 21,50).
3.3 Bostadssegregation
Med grund i den diskussion som presenteras ovan bör ännu en del av problemet tilläggas. Detta är segregationsproblematiken. Med segregation avses en separering eller differentiering där grupper eller funktioner skiljs åt (Boverket, 2021c, s. 21). Segregation är ett omfattande samhällsproblem vars förekomst och utbredning är långt ifrån självklar. Däremot brukar diskursen om boendesegregationen domineras av så kallade utsatta områden, som exemplifieras med miljonprogramsförorter. I enlighet med Boverkets definition ovan, kan det därmed konstateras
24
att denna separation kan likaså ske vad gäller hushåll med hög inkomst eller områden med etnisk svensk befolkning. Dessa betecknas däremot sällan som segregerade. Inom ramen för segregation brukar någon av dess underkategorier i form av ålders-, socioekonomisk samt etnisk segregation benämnas. På stadsnivå innebär segregation att stadsdelar har olika social status som hör ihop med bebyggelsemönster, upplåtelseform och befolkningssammansättning (Boverket, 2021c, ss. 21-22). Utifrån segregationsproblematiken är det därmed intressant att undersöka kopplingen mellan demografi och segregation på bostadsmarknaden.
Som presenterades ovan har så kallade särskilda grupper svårare att etablera sig på bostadsmarknaden med hänsyn till olika socioekonomiska förutsättningar. Dessa avser främst anställning, inkomst och socialt kapital (Boverket, 2021c, s. 19). Utifrån dessa förhållanden brukar sådana grupper främst koncentreras till hyresrättsmarknaden. I rapporten Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden (2021), diskuterar Boverket den historiska bakgrunden till bostadssegregationen. I rapporten beskrivs det att bostadssegregationen inte är något som har tillkommit på senare år. Även tidigare har det varit vanligt att vilja ha renodlade områden genom att inte blanda boendesammansättningen alltför mycket. Exempelvis undvek man placera problemfamiljer i mer attraktiva bostadsområden, redan så tidigt som på1960-talet.
I rapporten beskrivs det att under 1970-och 80-talet, ansågs det relativt enkelt att hitta bostad till ett rimligt pris i någon förort i Stockholm. Däremot gällde detta inte alla hushåll. Författarna hänvisar till en artikel i Dagens Nyheter från 1978 som beskriver att bostadsförmedlingen i Stockholm slutat hänvisa sökande till vissa områden med vetskap om att de inte skulle få hyreskontrakt. Orsaken till nekade hyreskontrakt uppgavs vara att den sökande saknade fast anställning alternativt hade för kort anställningstid, hade för låg inkomst, dåliga referenser, betalningsanmärkningar eller utländsk bakgrund. Arbetslösa och invandrare hänvisades därmed till andra områden, där det var lättare att få hyreskontrakt. Detta gjordes för att underlätta både för sökande och förmedlare (Boverket, 2021c, s. 20).
Inledningsvis förekom fenomenet om differentiering oftast hos privata hyresvärdar men så småningom spreds det även till kommunala bostadsbolag. Detta resulterade i att de som inte kunde möta bostadsbolagens krav tvingades bo kvar hos släktingar eller betala höga hyror för andrahandskontrakt (Boverket, 2021c, ss. 20-21; Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 5). Det finns därmed en koppling mellan etableringen på arbetsmarknaden och etableringen på bostadsmarknaden.
Problemet har inte ändrat karaktär avsevärt sedan det först upptäcktes. Låga inkomster gör etableringen på bostadsrätts-och äganderättsmarknaden svårt än idag. Inom hyresrättsmarknaden medför ovannämnda utmaningar att många har svårt att hitta större bostäder, vilket resulterar i trångboddhet och undermåliga boendelösningar (Boverket, 2021c, s.
26). De som inte har andra alternativ vänder sig till den otrygga andrahandsmarknaden (Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 5). Hemlösheten har i sin tur ökat då socialt utsatta grupper riskerar att drabbas hårdast av en instabil bostadsmarknad.
Problemet är särskilt påtagligt i storstadsområdena, där trångboddheten är som störst (SCB, 2018). Anledningen till detta beror på ett antal faktorer. Först och främst har det skett en gradvis försäljning av allmännyttiga bostäder till privata fastighetsvärdar eller bostadsrättsföreningar. I samband med att tillståndsplikten avskaffades år 2007, har det varit fritt fram för kommunerna att sälja av stora delar av sina bostadsbestånd utan tillstånd från länsstyrelsen. Detta har endast bidragit till att förstärka den redan växande trenden bland kommunerna. En del kommuner har sålt hela sitt bestånd redan innan tillståndsplikten avskaffades och många av dessa har även jobbat aktivt med att omvandla hyreslägenheter till bostadsrätter. I Boverkets rapport Fritt fram att sälja allmännyttan: Konsekvenser i kommunerna av tillståndspliktens upphävande (2009)
25
beskrivs det att bland de kommuner som har sålt sina lägenheter till privata hyresvärdar, har frågan om att behålla lägenheterna som hyresrätter endast varit viktig för mindre än hälften. I många kommuner har man motiverat ombildningen med en strävan efter att jämna ut fördelningen mellan hyresrätter och bostadsrätter. (Boverket, 2009, ss. 15, 22-23). Intäkterna skulle även möjliggöra för underhåll och upprustning, särskilt vad gäller flerbostadshus i miljonprogramsområden (Boverket, 2009, s. 42). Författarna menar att det idag finns ett behov av omfattande renoveringar samt kompletteringar i dessa områden. Det behövs även nya lägenhetssammansättningar samt funktioner utöver bostäder i form av lokaler för vård, skola och omsorg samt åtgärder för ökad trygghet. I vissa fall har kommuner motiverat försäljningen av lägenheter med förhoppningen om att en ny aktör skulle ha bättre förutsättningar att genomföra renoveringarna. Däremot har man kunnat studera att privata hyresvärdar i många fall saknar långsiktiga mål och ser bostäderna endast som en investering (Global Utmaning, 2019, ss. 40-41).
I många fall har försäljningen av bostäder inneburit en hyreshöjning för de boende särskilt i samband med olika renoveringar. Dessa medför att resurssvaga grupper inte har råd att bo kvar och ersätts av köpstarka grupper (Jagvillhabostad.nu, 2021, ss. 4-5).