I syfte att vidare kunna diskutera vad flexibilitet kan innebära för planeringen, bör ett antal grundläggande planeringsparadigm och därmed de teorier som ligger till grund för dessa belysas. Detta görs för att kunna förstå den historiska kontexten inom vilken planeringen figurerar. Avsnittet ämnar således tillföra en bakgrund till uppsatsens analytiska verktyg som presenteras i nästkommande kapitel. Inom ramen för den här studien är rationell planering i förhållande till inkrementell och kommunikativ planering av störst vikt. Benämningarna syftar till att belysa hur planeringen förhåller sig till aspekter som rättvisa, makt, kunskap och samhällsteori i stort. De förändringar som har skett inom planeringen avspeglar i sin tur förändringar av samhällets materiella, sociala och ideologiska strukturer. Planeringen är därmed i kontinuerligt behov av förnyelse (Hermelin, 2005, ss. 311-312).
Utgångspunkten i denna diskussion omfattas av den rationella planeringens paradigm, som är en av de mest inflytelserika teorierna inom ämnet (Rosenhead, 1980, s. 210). Rationell planering beskrivs som strategisk och målinriktad med fokus på att kunna förutse saker i förväg (Boverket
& Tillväxtverket, 2015, s. 9). Fokuset hamnar på slutprodukten som planeringen kan frambringa genom tillräckligt kunskapsunderlag. Paradigmet bygger på en rad gemensamma, förutbestämda värderingar. Detta kan tydligt skönjas genom att rationella praktiker brukar resultera i handlingsplaner som ger uttryck åt institutionens värderingar. Detta är vanligt förekommande inom organisationer med ett tydligt top-down förhållningsätt, där experter kan tvinga fram beslut (Rosenhead, 1980, ss. 210-211). Med hänsyn till de inneboende hierarkierna kan denna planeringstyp även benämnas som vertikal planering (Boverket & Tillväxtverket, 2015, s. 9). Till skillnad från detta har inkrementalismen ett större fokus på processen genom att ständigt omvärdera beslut och tidigare processteg. Syftet är inte att lösa problemet på en gång utan snarare ha återkommande strategier då policy skapas genom en lång rad mindre steg.
Inkrementalism kan ses som en vidareutveckling av den rationella planeringsskolan (Rosenhead, 1980, s. 211; Hermelin, 2005, s. 311).
I sin tur har man inom kommunikativa planeringsteorier diskuterat vikten av ett pluralistiskt perspektiv när det kommer till att inhämta kunskap. Ett paradigmskifte från den rationella skolan kan skönjas genom fokuset på kommunikativa samtal med en stor mängd berörda parter. Denna övergång har främjat aspekter som samarbete och interaktion i nätverk men även inhämtning av
26
kunskap och åsikter från allmänheten. Detta sammanfaller med skiftet mot governance planering, en styrningsmodell som kännetecknas av interaktion mellan aktörer i olika nätverk där syftet är att uppnå konsensus (Hermelin, 2005, ss. 313-314). Governance strukturer förknippas i sin tur med ett beaktande av kommunikativa och inkrementella praktiker. Detta kan skönjas genom att flera parter involveras i planeringsprocessen. I detta fallet bli förhållandet mellan markägare, exploatör och kommun särskilt intressant (Boverket & Tillväxtverket, 2015, s. 9; Hermelin, 2005, ss. 313-314).
De som är kritiska mot den kommunikativa planeringen ifrågasätter om det går att uppnå ett sådant samtalsklimat som genererar det kommunikativa förnuftet. Det finns en risk att samtalet utvecklas till förhandlingar mellan olika grupper. Det kan i sin tur diskuteras hur det allmänna intresset kan försvaras i relation till diverse särintressen (Hermelin, 2005, ss. 313-314). I rapporten från Boverket och Tillväxtverket (2015, s. 9) diskuteras förhållandet mellan de offentliga och privata aktörerna i relation till medborgardeltagande. Författarna beskriver att det kan finnas spänningar mellan effektivitet och legitimitet i planeringsprocessen. En studie som presenteras i rapporten har visat på att exploatörer och byggherrar värderar medborgardeltagande lågt, vilket gör att intressenter behöver använda informella kanaler för att kommunicera och påverka.
Liknande kritik har även riktats mot den inkrementella planeringen. Rosenhead (1980, ss. 211-212) argumenterar att verktygen disponeras oproportionerligt inom den inkrementella planeringen, genom att möjliggöra för redan resursstarka grupper att driva frågor som är viktiga för dem. Detta kan i sin tur resultera i godtyckliga beslut. Vidare kan strävan efter flexibilitet beroende på organisationstyp leda till inkoherens och en ofullständig målbild då den inkrementella planeringens användbarhet begränsas till väldigt specifika förhållanden. I det här fallet är kommunernas position extra intressant med hänsyn till att ansvarsfördelningen mellan det offentliga och det privata har förändrats från att tidigare endast varit det offentligas uppgift att säkerställa olika samhällsfunktioner (Hermelin, 2005, ss. 313-314).
Den utvecklingsplanering som genomförs idag är till sin natur utåtriktad genom att ett flertal aktörer med olika intressen deltar i processen (Hermelin, 2005, s. 314). I rapporten från Boverket och Tillväxtverket (2015, s. 9) beskrivs det att en marknadsorienterad stadsplanering har gett upphov till en avreglering och anpassning till marknadens konkurrensregler. Marknadsaktörerna arbetar idag tillsammans med kommunerna och beskrivs ha stora möjligheter att påverka utfallet.
En av fördelarna med ett sådant partnerskap är synergieffekter genom resurstillskott som gynnar alla parter (Hermelin, 2005, s. 314). Detta beror även på att kommunerna behöver idag hantera frågor av stor komplexitet som kräver input och resurser från flera parter. Till skillnad från den vertikala planeringen, som beskrivs ovan, innefattar ett sådant samarbete snarare horisontella relationer, som inte är hierarkiska och förknippas således med kommunikativa planeringspraktiker (Boverket & Tillväxtverket, 2015, ss. 6, 9).
Det är värt att poängtera att samtidigt som denna samarbetsform har blivit vanlig finns det avgörande skillnader i aktörernas ageranden och incitament. Marknadsmässiga premisser kan tydas genom att kommunerna konkurrerar med varandra för att attrahera investeringar, företag och människor. I rapporten från Boverket och Tillväxtverket (2015, s. 10) poängteras att samtidigt som kommunerna kan drivas utifrån företagsekonomiska principer, har de andra förutsättningar än företag. Hermelin (2005, s. 315) är kritisk till de maktresurser som kommunerna besitter i form av exempelvis planmonopolet och bygglov, då hon menar att dessa är bättre lämpade för att förhindra vissa processer än att generera utveckling.
27
3.5 Planeringslagstiftning
Nedan följer en kort sammanfattning av de regleringar som har relevans för studien genom att ha en påverkan på aspekter som flexibilitet inom ramen för bostadsplaneringen.
I 4 kap. 32 § plan- och bygglagen (PBL) framgår att planbestämmelser för bebyggelse, byggnadsverk och miljön i övrigt ska formuleras så att de är tillräckligt tydliga och specifika att det som regleras ska kunna uppnås. Detta med hänsyn till att bestämmelserna ska kunna förstås av allmänheten, beslutsfattare och de som ska genomföra planen (SFS 2010:900). Samtidigt bör planens bestämmelser inte reglera mer än nödvändigt. Om detaljplanen innehåller fler regleringar än vad som är nödvändigt med anledning till planens syfte, finns det risk att alternativa gestaltningar eller annat byggnadsverk blir omöjligt på platsen (Boverket, 2022).
Kommunerna behöver även redovisa motiven till de specifika regleringarna i planbeskrivningen i syfte att säkerställa att endast nödvändiga regleringar tas med i plankartan. Tydlighetskravet i sig är därmed inte ett hinder för framtagningen av mer flexibla alternativ. Lagen förutsätter endast att bebyggelsens avsedda karaktär redovisas tydligt (Göteborgs stad, 2018, s. 21). Detta innebär att en balans behöver uppnås mellan tydlighet och detaljeringsgrad. En plan med hög detaljeringsgrad är per definition inte lika flexibel som en plan där aspekter inom funktion, utbredning och gestaltning kan förändras.
I början av år 2017 tillsatte regeringen en kommitté för att genomföra en översyn av gällande byggregler. Kommittén hade som uppgift att utreda regelverkets ändamålsenlighet, effektivitet och omfattning. Det underliggande syftet med detta har varit att modernisera och förenkla regelverket samtidigt som hälsa, säkerhet och konkurrens främjas. Kommittén har kommit fram till att nuvarande regler inte är tillräckligt förutsägbara eller flexibla samt att tolkningsutrymmet är stort. Vidare benämns reglerna vara omfattande och oöverskådliga samtidigt som reglernas och standardernas juridiska status tolkats olika och i många fall blivit normerande (Boverket, 2020b, ss. 20-21).
I sin utredning om byggreglerna konstaterar Boverket (2020b, s. 19) att reglerna i sin nuvarande form med föreskrifter och allmänna råd utgör ett hinder för användningen av alternativa lösningar och därmed utveckling och innovation. Samtidigt är skillnaderna mellan råd, regler och standarder oklar. Genom maktfördelningen syftas dessa av olika institutioner. Lagar beslutas av riksdagen, förordningar av regeringen samt föreskrifter av förvaltningsmyndigheter, likt Boverket.
Samlingsbegreppet för dessa samt för allmänna råd är författningar (Hermelin, 2005, s. 315).
Boverket kan ge ut allmänna råd samt skriva föreskrifter genom BBR (Boverkets byggnadsregler) och EKS (Boverkets konstruktionsregler) medan standarder bestäms av Svenska institutet för standarder (SIS). Under en utredning om upplevda problemområden gällande BBR har ett flertal otydligheter uppmärksammats bland annat beträffande det stora tolkningsutrymmet som reglerna möjliggör (Boverket, 2020b, ss. 20-21).
3.6 Hållbarhetsarbetet
Med grund i tidigare diskussion är det angeläget att inom ramen för arbetet med ökad flexibilitet även redogöra för grundläggande inställningar inom hållbarhetsdiskursen med hänsyn till uppsatsens argumentation som bygger på att en högre grad av flexibilitet medför en inneboende resiliens och därmed ökad hållbarhet. I en rapport från Regeringskansliet (2021a, s. 6) beskrivs globala hållbarhetsfrågor som vår tids stora ödesfråga. Med hänsyn till den pågående globaliseringen är de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna ofta sammanflätade vilket motiverar till samlade strategier för att kunna motverka framtidens okända utmaningar. Till
28
grund för hållbarhetsarbetet ligger ett antal nationella och internationella överenskommelser som Agenda 2030, FN:s klimatmål samt Nya Urbana Agendan. Den sistnämnda är särskilt relevant för bostadsplaneringen. Samtliga överenskommelser utgår däremot från hållbarhetsdiskursen tre aspekter (2019, s. 8). I samband med genomförandet av Agenda 2030 har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit att innefatta en bred samverkan mellan olika samhällsaktörer såsom kommuner och regioner, lokala och regionala aktörer, näringsliv samt det civila samhället (Regeringskansliet, 2021a, s. 135).
I Regeringskansliets rapport (2021a, s. 133) framgår att genomförande av Agenda 2030 behöver i sin tur beakta aspekter som offentlig förvaltning genom att integrera mål och budskap i ordinarie processer. Detta syftar till att tillvarata synergieffekter och kartlägga potentiella målkonflikter inom hållbarhetsarbetet. Med detta menas identifierandet av åtgärder som kan medföra positiva effekter inom andra områden men även av de konflikter som finns mellan olika nivåer, exempelvis lokal till global nivå. I rapporten betonas vikten av en förvaltning som är anpassningsbar inför framtidens samhällsutmaningar. Detta arbete innefattar innovativa lösningar i samband med klimatutmaningar, livsmedelsförsörjning, demografi och välfärdsutveckling. En viktig aspekt blir därmed att innovation främjas både inom den egna organisationen men även utanför. Inom den egna organisationen kan detta uppnås genom skapandet av utmaningsdrivna, ändamålsenliga processer. Offentlig förvaltning behöver i sin tur beakta sin roll som köpare av tjänster genom att stötta marknader som erbjuder innovativa och hållbara lösningar (Regeringskansliet, 2021a, ss. 133-134). Bilden om ett starkt samarbete bekräftas även i rapporten som Global Utmaning (2019, s. 29) tagit fram. Författarna fokuserar särskilt på bostadsplaneringens olika aspekter och menar att om FN:s samtliga 17 hållbarhetsmål ska uppnås behövs ett starkare samarbete mellan alla berörda aktörer. Inom ramen för detta betonas även den offentliga förvaltningens roll med hänsyn till att samtliga hållbarhetsmål är beroende av bättre översyn samt en ökad ambitionsnivå, vilket kan framkallas genom engagemang på den politiska nivån.
Arbetet med genomförandet av Agenda 2030 har fått varierande resultat. I rapporten från Regeringskansliet (2021a, s. 11) diskuteras att tillvägagångssätten behöver konkretiseras med hänsyn till att hållbarhetsarbetet behandlar främst ekologiska och klimatmässiga utmaningar.
Samtliga tre dimensioner i form av sociala, ekonomiska och ekologiska dimensioner behöver bättre samordning. I anslutning till starkare samarbeten framhåller författarna vikten av en helhetssyn samt ett långsiktigt arbete. Långsiktiga åtgärder beaktas även i rapporten av Global Utmaning (2019, s. 52) som menar att samhälleliga omställningar inte kan ske i projektform utan måste innefatta långsiktiga satsningar som alla parter tror på. Detta är särskilt relevant i samband med sociala frågor, exempelvis i arbetet om att bekämpa segregation.