Både Region Skåne och Helsingborgs stad arbetar med förtätning som sin huvudsakliga planeringsstrategi (Region Skåne, 2021, ss. 20,26; Helsingborgs stad, 2021, ss. 13,18; Helsingborgs stad, 2017). Enligt Region Skåne efterfrågar framtida utmaningar en anpassningsförmåga som behöver kompletteras med åtgärder för utvecklingen av näringslivet, bostadsbyggandet samt kultur-och upplevelsevärden (Region Skåne, 2021, ss. 22, 57). Detta medför att en mångfald av dimensioner behöver beaktas i planeringsprocessen. Förtätning beskrivs av Helsingborgs stad som ett sätt att lösa flera utmaningar samtidigt som attraktiva boendemiljöer kan skapas (Helsingborgs stad, 2017). Förtätningen av staden tjänar till att tillvarata resurser som befintlig infrastruktur och kollektivtrafik på redan ianspråktagna platser, samtidigt som naturområden och värdefull jordbruksmark besparas (Helsingborgs stad, 2021, ss. 13,56; Region Skåne, 2021, s. 21).
Den regionala utvecklingsstrategin ämnar skapa en motståndskraftig region samt genom flexibilitet, mångfald, anpassningsförmåga och robusthet kunna förebygga och hantera
44
förutsedda och oförutsedda händelser (Region Skåne, 2021, s. 22). Just mångfald beskrivs av informant H som ett nyckelbegrepp inom Helsingborgs stads arbete med bebyggelseutveckling.
Mångfald som strategi används i syfte att tillföra funktioner genom att förtäta i strategiska lägen som redan har en hög tillgänglighet (Helsingborgs stad, 2021, ss. 13, 18; Region Skåne, 2021, s.
58).
Vidare kan mångfald också tolkas som en strävan efter mångfunktionalitet som syftar till att stödja planeringsidealet om den blandade, täta staden. Detta förespråkas av Helsingborgs stad i sin utvecklingsstrategi (Helsingborgs stad, 2017; Helsingborgs stad, 2021, s. 54). På kvartersnivå kan flexibilitet och därmed mångfunktionalitet skönjas genom en blandning av bostäder, kontor, service, handel och andra icke störande verksamheter (Helsingborgs stad, 2021, s. 54).
Mångfalden konkretiseras på både regional och kommunal nivå som en variation gällande aspekter som bostadstyp, upplåtelseform, storlek och läge (Helsingborgs stad, 2012, s. 5; Region Skåne, 2021, s. 62). Helsingborgs stad är positiva till alternativa boendetyper som ett sätt att skapa variation på bostadsmarknaden och uppmanar övriga aktörer att engagera sig. Alternativa boenden beskrivs på ett övergripande nivå som ett sätt att få ner priserna på hyres-såväl som köpmarknaden, exempelvis inom H+ området (Helsingborgs stad, 2012, ss. 13-14). Detta med hänsyn till att bostadsrätter prioriteras i projektet. Det tycks finnas en strävan om att införa en variation både i storlek och pris:
I Husarområdet föreslås platser där kreativa boendeformer och alternativa uppförandeformer prioriteras. […] Området kan rymma omkring 1000 bostäder där bostadsrätterna antas dominera med 70 procent över hyresrätter. Både bostadsstorlekar och prisnivåer är varierade. – Helsingborgs stad, 2012, s. 13
Förtätningsarbetet ska därmed ske utifrån en kartläggning av behoven. Dessa har setts variera mellan stad och landsbygd och mellan olika områden. Detta beror enligt Helsingborgs stad (Helsingborgs stad, 2021, s. 54) på faktorer som invånarnas inkomst och ålder och förutsättningarna i den specifika tätorten. I enlighet med strategin om mångfunktionalitet, har strategierna för specifika orter behandlat en komplettering med andra bostadstyper. Det förs fram att i många mindre orter finns det en brist på mindre bostäder och lägenheter.
Utifrån ett hållbarhetsperspektiv är det däremot oklart om de funktioner som förtätningen kommer att tillföra genom nyproduktion kommer att kunna anpassas utifrån ett senare behov.
Detta är anmärkningsvärt med hänsyn till regionen och kommunens förståelse för ökad anpassningsförmåga. Det tydligaste exemplet framträder genom ambitionen om att kvarter och byggnader i lokala centrum ska vara flexibla för framtida behov genom att kunna omvandla bottenvåningarna till ytor för service, mötesplatser eller andra funktioner (Helsingborgs stad, 2021, s. 60). Omvandlingen av bottenvåningar är aktuell inte minst med hänsyn till möjligheten att hysa bostäder i dessa lokaler. En generell tendens i planeringen har varit att bottenvåningen förbereds för serviceändanmål i syfte att främja en levande stadsdel. Helsingborgs stad beskriver att utifrån tidigare prognoser förväntas befolkningens konsumtionsmönster förändras över tid, vilket gör flexibiliteten hos dessa ytor högst aktuell (Helsingborgs stad, 2021, s. 283). En successiv utveckling framhålls som ett alternativ tillsammans med samlokalisering av olika funktioner i syfte att stärka dragningskraften till dessa centrum (Helsingborgs stad, 2021, s. 60). Det finns också en viss medvetenhet om att behovet för kontorslokaler kan komma att förändras, då det i Mark-och boendeprogrammet beskrivs att bostäder som tidigare byggts om till kontor kan komma att åter byggas om till bostäder tillsammans med andra lämpliga lokaler (Helsingborgs stad, 2020, s. 25).
Samtidigt beskrivs ombyggnad på följande sätt i stadsplanen:
45
Oftast finns det redan en pågående markanvändning, och en omvandling till bostäder är en både lång och svår process. Förtätning av staden gör det möjligt att lösa flera utmaningar samtidigt. – Helsingborgs stad, 2017
Som konkret strategi, har omvandling endast beaktats i ett fåtal fall i de studerade dokumenten.
I samband med H+ området föreslås ett antal befintliga byggnader omvandlas till bostäder (Helsingborgs stad, 2012, s. 18). Inom ramen för Oceanhamnen föreslås även Magasin 405 byggas om i syfte att tillföra funktioner som bostäder, kafé och i viss mån service (Helsingborgs stad, 2018a, s. 2). Dessa exempel är däremot mer ovanliga i den allmänna retoriken, enligt citatet ovan, och kan tänkas bero på kulturmiljövärdena som kommunen vill bespara (Helsingborgs stad, 2017).
Markanvisning
I Mark-och boendeprogrammet beskrivs kommunens riktlinjer för markanvisning (Helsingborgs stad, 2020, ss. 34-35). Det förs fram att samverkansförfarande används för områden som kommunen har identifierat som aktuella för utveckling men ännu saknar detaljplan. Kommunen väljer sedan ut intressant aktör inför gemensamt framtagande av en detaljplan. Ett annat alternativ är ett långsiktigt samarbete med en aktör där inget specifikt område har valts på förhand. Processen innefattar att planförslaget utformas genom kontinuerlig dialog mellan kommunen och aktörer. En nackdel med detta kan vara att förslaget är bunden till den utvalda aktören, vilket kan äventyra resultatet skulle byggaktörerna bytas ut. Detta beror också på hur flexibelt detaljplanen är utformad. Ett sätt att främja flexibla planer enligt tidigare presenterad forskning är att val av aktör och markanvisning sker efter att planen vunnit laga kraft.
Kvalitetskriterier regleras sedan i markanvisningsavtal eller i kvalitetsprogram som byggherren har förbundit sig att följa (Göteborgs stad, 2018, ss. 16-17). Förslaget riskerar därmed inte att utformas efter en specifik aktör. Enligt tidigare diskussion ställer detta däremot större krav på en samordnad process och uppföljning vid bygglov. Utifrån Helsingborgs stads beskrivning kan en sådan process begränsa flexibiliteten i planen. Kommun och byggherre avgör hur flexibel planen ska vara utifrån projektets förutsättningar och mål. I detta fall måste flexibilitet beaktas särskilt, exempelvis vad gäller möjligheten att hysa en mångfald av funktioner på platsen. Detta ställer krav på att aktörerna tänker långsiktigt och är medvetna om att förändrade behov kan uppstå på platsen.
Strategi 1: Uppdelning av den övergripande utvecklingsplanen i flera mindre planer
Strategin har endast kunnat påvisas i ett fåtal fall i källmaterialet. Exempel på denna strategi är fördjupningar för specifika områden till skillnad från den kommuntäckande översiktsplanen.
Fördjupade översiktsplaner likt FÖP H+ och Stadsplan 2017 är sådana exempel. Specifika styrdokument som tas fram i samband med planprocessen likt delregionala strukturplaner, särskilda tema PM, behovsanalyser och utredningar kan också räknas som exempel, dessa figurerar på både regional nivå men även i mer konkreta planer såsom detaljplaner (Region Skåne, 2021, s. 113; Helsingborgs stad, 2018a, s. 8).
Syftet med att ha ett antal självständiga, mindre utvecklingsplaner är att dessa berör en kortare tidsperiod, vilket gör de mindre benägna att påverkas av förändrade förutsättningar (Rauws, Cook, & Van Dijk, 2014, s. 143). Detta är däremot inte fallet hos de mer övergripande planer som har ingått i denna studie, såsom FÖP H+ eller Stadsplan 2017, där tidsperspektivet är längre.
Möjligen kan uppdelningen av större övergripande planer i mindre detaljplaner vara en översättning av strategin mot ett exempel i den svenska kontexten. I det aktuella fallet delas strategierna upp från att först omfatta hela kommunen (Översiktsplan 2021) till ett särskilt område likt översiktsplan för centralorten eller översiktsplan för de södra delarna av centralorten
46
(Stadsplan 2017 respektive FÖP H+) och sedan till ett eller flera fastigheter som i detaljplanen Dnr: 941/2018 eller Dnr: 1342/2018 båda inom ramen för FÖP H+.
Strategi 2: Tillämpning av inkrementella utvecklingsstrategier
Behovsanalyser och dialogprojekt har visat sig vara viktiga verktyg i Helsingborgs stads arbete och i samverkan mellan privata och offentliga aktörer. Informant H berättar om DrottningH-fallet, ett projekt i miljonprogramsområdet Drottninghög i Helsingborg, där det allmännyttiga bostadsföretaget haft en kontinuerlig dialog med de boende i området. Grunden för projektet utgjordes av en kvalitetshöjning genom upprustning, renovering och delvis försäljning av lägenheterna. Renoveringsbehovet kartlades i samklang med de boende gällande exempelvis betalningsvilja och önskad standard med hänsyn till att minimera hyreshöjningar:
[…] på agendan där var det mycket kring renovering, var låg betalningsviljan, vad ville man ha hjälp med och hur ville man renovera, vad hade man för behov. Och jag som såg det lite från sidan såg hur otroligt värdefullt detta var […] man begrep tydligt vad människorna som bodde där ville ha. – Informant H
Detta kan tolkas som ett exempel där inkrementella strategier förekommer i kommunens arbete tillsammans med bottom-up initiativ. I sin tur beskrivs det att Helsingborgs stad vill ge alla möjlighet att vara med och dela med sig av sina erfarenheter, åsikter och idéer (Helsingborgs stad, 2021, s. 6), vilket kan tolkas som ett exempel på bottom-up strategi enligt det analytiska verktyget. Informant H diskuterar skillnaderna mellan arbetssätten i samband med DrottningH projektet samt ett förtätningsprojekt i området Närlunda. Arbetet med de sociala aspekterna i området låg till grund för det lyckade projektet i Drottninghög, däremot har dessa inte applicerats i samma utsträckning i Närlunda. Informanten uttrycker att lärdomarna från DrottningH skulle kunna användas även i mindre förtätningsprojekt, med hänsyn till att nya invånare flyttar in i en befintlig struktur. Exempel på hur invånarnas åsikter ska inhämtas och behandlas kan återfinnas i Helsingborgs stads översiktsplan, genom just barnperspektivet. Barnens åsikter presenteras i ett antal utvecklingsförslag igenom översiktsplanen (Helsingborgs stad, 2021, ss. 120,124,129).
En generell ambition verkar däremot vara att kommunen tillsammans med privata och offentliga aktörer i form av byggföretag och myndigheter ska samråda om bostadsförsörjningen. Region Skåne (2021, s. 62) beskriver att arbetet ska tjäna till ökad rörlighet, integration och etablering på bostadsmarknaden. Teorins andra strategi om tillämpning av inkrementella utvecklingsstrategier förekommer i både den regionala utvecklingsplanen men även i de kommunala dokumenten gällande behovet om ett starkare lokalt samarbete mellan aktörerna samt ökad självorganisation i kommunen. I översiktsplanen förs det fram att Helsingborgs stad är positiv till initiativ från privata aktörer och motiverar detta med att staden ska byggas gemensamt av olika aktörer (Helsingborgs stad, 2021, s. 5). Detta kan tolkas som att initiativ från olika aktörer hanteras olika inom den kommunala verksamheten. Exempelvis att initiativ från exploatörer får högre prioritering jämfört med initiativ från allmänheten. Strategin om starkare lokala samarbeten kan i sig kopplas till ett beaktande av rådande trender och tendenser enligt teorins andra strategi.
Enligt diskussionen ovan kan detta sammanfattas som att trend-och omvärldsanalyser är relevanta i både kommunen och regionens arbete med bostadsförsörjning och planering generellt.
Strategi 3: Ökad bärförmåga hos vitala strukturer
Gällande investeringsbehovet enligt den tredje strategin, uttrycker Helsingborgs stad att stora investeringar i infrastrukturen behövs för att kunna möta behovet av bebyggelse och därmed bostadsbehovet. Ett alternativ är att investeringsbehovet kompletteras med innovativa lösningar
47
i syfte att höja effektiviteten (Helsingborgs stad, 2021, s. 56). Det är däremot mindre tydligt huruvida dessa investeringar är tänkta att ske stegvis i takt med genomförandet av planens olika etapper eller om den ursprungliga investeringen behöver vara större. Ur detaljplanerna kan däremot tydas att investeringar i samband med utbyggnaden av Oceanhamnen ska implementeras i samband med planens genomförande, vilket överensstämmer med svensk planeringspraxis. Det beskrivs att detaljplanens genomförande kommer att kräva kommunala investeringar för att bygga ut de allmänna områdena inom planerna (Helsingborgs stad, 2018a, s. 5; Helsingborgs stad, 2018b, s. 4). Ur detta kan härledas att investeringarna och därmed implementation av planernas samtliga delar inte är beroende av något förutbestämt mål. Detta är anmärkningsvärt med hänsyn till att det sedan beskrivs att planernas omfattning kan komma att ändras (Helsingborgs stad, 2018a, s. 1; Helsingborgs stad, 2018b, s. 1). Se även diskussion under strategi 6.
Informant H berättar även om planläggningen av ett villaområde i Östra Ramlösa där det idag finns åkermark. Stora investeringar gällande infrastruktur, kollektivtrafik och skola kommer att behövas för att försörja området. Informanten uttrycker att det finns en önskan om att samnyttja infrastruktur genom att centrera funktioner och därmed balansera investeringarna men att utbyggnaden av Östra Ramlösa sker parallellt med förtätning i andra lägen. Detta innebär en avvikelse från den allmänna retoriken om att bygga i kollektivtrafiknära lägen, exempelvis i befintliga stationsorter (Helsingborgs stad, 2020, s. 23). Projektet innebär en framförhållning på 10-15 år, med hänsyn till behovet att försörja området med funktioner som skola, sport-och fritidsanläggningar samt bostäder (Helsingborgs stad, 2020, s. 23).
Strategi 4: Definierande av övergripande mål
Återkommande mål igenom planerna behandlar ambitionen om en levande stadsmiljö (Helsingborgs stad, 2018a, s. 7) samt skapandet av attraktiva mötesplatser på såväl regional samt kommunal nivå. Den mänskliga skalan beaktas i sin tur i ett flertal planer. Målen behandlas likvärdigt igenom planerna, oavsett nivå eller utbredning. Med hänsyn till planens typ implementeras åtgärderna på olika sätt. I detaljplanerna handlar det främst om konkreta åtgärder i syfte att uppnå just de mer generella målen. Målet om levande stadsmiljöer konkretiseras genom mångfunktionalitet på kvartersnivå. Teorins fjärde strategi beaktar även den lokala självorganiseringen. Exempel som konkret tyder på denna strategi har inte kunnat uppmärksammas i planerna.
Strategi 5: Flexibel användning av bebyggelsen och/eller marken
Ett tydligt uttryck på teorins femte strategi är ambitionen om mångfunktionalitet. Detta sammanfaller i sin tur med retoriken om den täta, blandade staden. I översiktsplanen beskrivs detta som att marken används effektivt med hänsyn till att flera funktioner möjliggörs inom samma yta. Även förtätning beskrivs som ett uttryck för effektivitet genom önskan om att tillföra en variation både vad gäller mångfunktionalitet men även genom olika bostadstyper (Helsingborgs stad, 2021, ss. 13,54; Helsingborgs stad, 2012, ss. 12-13). Inom förtätningsdiskursen ingår även nyttjandet av villafastigheter som på den strategiska nivån anses kunna kompletteras med exempelvis lägenhetsbebyggelse eller komplementbyggnader (Helsingborgs stad, 2021, s.
58). Samtliga exempel tyder på en medvetenhet om behovet av ett diversifierat bostadsutbud både i städernas centrum men även i mindre orter. Aspekter som efterfråga och demografiska utmaningar beskrivs som centrala i kommunens arbete med bostadsförsörjning (Helsingborgs stad, 2012, s. 10), vilket även kan kopplas till teorins andra strategi.
I den fördjupade översiktsplanen för H+ området diskuteras olika trender och strategier som Helsingborgs stad vill uppmärksamma som intressanta inom ramen för bostadsfrågan. Detta
48
kapitel kan tolkas som en inspirationskälla för kommunen i det fortsatta arbetet. Med grund i Malmö stads arbete med blandade funktioner beskrivs uppdelningen av marken i mindre fastigheter samt vikten av att få in flera byggherrar. Detta sammanfaller med perspektivet som framhålls i rapporten av Jagvillhabostad.nu (2021, s. 8). Även konceptet för bokaler (bostad plus affärslokal) beskrivs som en intressant strategi i arbetet med ett mångfunktionalitet (Helsingborgs stad, 2012, ss. 22-23). Implementationen av dessa strategier kan skönjas i de undersökta detaljplanerna med hänsyn till ambitionen om att få in verksamhetslokaler i bostäderna bottenvåningar (Helsingborgs stad, 2018b, s. 2). Strategierna i FÖP:en innefattar ett beaktande av innovativa lösningar genom exempelvis olika boendekoncept samt olika tekniker för blandning av funktioner (Helsingborgs stad, 2012, ss. 13-14). Dessa har endast förekommit i begränsad omfattning i de undersökta detaljplanerna vilket tyder på att strategierna kan komma att beaktas i ett långsiktigt arbete med bostadsförsörjningen även om dessa inte beaktas specifikt i alla detaljplaner.
Strategi 6: Planens omfattning kan ändras
Exempel på teorins sjätte strategi kan skönjas genom aspekter som en överkapacitet i det planerade bostadsbeståndet. Det först fram att ett handlingsutrymme behövs ifall delar av förslaget inte kan genomföras. Hur stor överkapaciteten behöver vara avgörs av aspekter som kostnader, planens detaljeringsgrad, tekniska utmaningar etc. Höga produktionskostnader samt människors betalningsvilja tycks utgöra ännu en aspekt som behöver beaktas (Helsingborgs stad, 2021, s. 19).
Inom ramen för detaljplanering har exempel på strategin kunnat hittas i form av beskrivningar om att planområdesgränsen inte är detaljjusterad, utan kan komma att ändras under planens gång (Helsingborgs stad, 2018a, s. 1; Helsingborgs stad, 2018b, s. 1). Även planens omfattning kan komma att förändras med hänsyn till att föroreningar i marken och saneringsmöjligheter kan komma att påverka innehållet i byggnaderna (Helsingborgs stad, 2018a, s. 3). Förslaget utgår från FÖP H+ som fastställer önskad mängd bostäder, vilket har en påverkan på planens omfattning.
Detta kan därmed diskuteras utifrån ett flexibilitetsperspektiv.
Strategi 7: Ombyggnation och påbyggnation i syfte att gynna flexibilitet
Strategier som berör ombyggnation eller påbyggnation förekommer i Mark-och boendeprogrammet, översiktsplanen samt genom intervjun med informant H. För stadens centrala delar beskrivs det att befintliga kontor som tidigare byggdes om från bostäder kan komma att återigen omvandlas till bostadsändamål, som en följd av att staden planerar för ett stort antal kontorsbyggnader. Andra lämpliga lokaler ska också prioriteras i detta arbete (Helsingborgs stad, 2020, s. 25).
Ombyggnaden av Drottninghög är ett exempel av ett konkret projekt där staden har varit engagerad i omvandlingen av befintlig bebyggelse. Denna omvandling ska ses som ett renoveringsarbete i syfte att höja kvaliteten på området men kan också ses som en åtgärd för ökad flexibilitet genom att invånarnas åsikter beaktades under processen. Rivning och delvis försäljning av lägenheterna, kan inom ramen för projektet, också ses som exempel på ombyggnad, detta då åtgärderna ämnar tillföra en ökad flexibilitet. Ett annat exempel som beskrivs av informant H är ett projektkoncept där ett befintligt vårdboende omvandlades till ett sällskapsboende (SällBo) för personer under 25 samt över 65 år. Kommunen valde att bygga om befintlig bebyggelse i syfte att få ner kostnaderna med hänsyn till målgruppen. Informanten medger att från kommunens sida finns en medvetenhet om att nyproducerade bostäder kan ofta bli dyra, vilket gör att vissa åldersgrupper kan komma att exkluderas.
49
5.2 Norrköpings kommun och Region Östergötland
Regionala och kommunala utvecklingsstrategier
I det regionala arbetet beskrivs en medvetenhet kring att förutsättningar som digitalisering, urbanisering och globalisering påverkar samhällsutvecklingen. Även klimatförändringar och resursanvändning beskrivs medföra en stor påverkan för hur regionens och kommunernas arbete kommer att struktureras (Region Östergötland, 2021b, s. 7). I den regionala planen beskrivs det att kartläggning av trender är viktigt, samtidigt som en flexibilitet behövs för att kunna hantera förändringarna som dessa antas medföra. Informant N instämmer att det är av vikt att kunna formulera alternativa verkligheter och framtider. De globala frågorna kräver i sin tur ett samarbete mellan flera parter (Region Östergötland, 2021b, s. 8). Region Östergötland beskriver att det är av vikt att kunna samarbeta med regionens kommuner, kommunala fastighetsbolag och aktörer på bostadsmarknaden. Samverkan mellan dessa parter behöver i sin tur förstärkas (Region Östergötland, 2021b, ss. 16-17).
Inom det regionala och kommunala arbetet har det visat sig vara av vikt att prioritera bebyggelseutveckling i strategiska lägen. Detta beskrivs som en vidareutveckling av orter som har förutsättningar att växa med hänsyn till att kunna dra nytta av infrastruktursatsningar (Region Östergötland, 2021b, s. 19; Norrköpings kommun, 2017a, s. 12). Detta är inte minst relevant beträffande arbetet om att göra regionen till en attraktiv arbetsmarknad samt erbjuda variation inom bostad och service. En mångfald av boendetyper ger enskilda hushåll valmöjligheter.
Boendet beskrivs i sin tur bero på faktorer som avstånd, transportmöjligheter och tillgänglighet till service, vilket även ger enligt Region Östergötland upphov till starkare mellankommunala samarbeten (Region Östergötland, 2021c).
På kommunal nivå beskrivs förtätning som den dominerande strategin inom arbetet med bebyggelseutveckling och därmed bostadsförsörjning. Inom ramen för detta beskrivs nybyggnation som en nyckelstrategi (Norrköpings kommun, 2017a, s. 8). Förtätningen ska främst kunna ske på redan ianspråktagen mark i form av hårdgjorda ytor, exempelvis genom förtätning av befintliga verksamhetsområden och glesa stadsdelar. I detta ingår även påbyggnation i syfte att öka höjden och exploateringsgraden. Som ett tredje alternativ ska lågkvalitativa grönytor användas (Norrköpings kommun, 2017a, ss. 12, 68). Förtätningsstrategin beskrivs av informant N som en hushållningsfråga i syfte att bespara åkermark. Här kan paralleller skönjas till Region Östergötlands (2021b, s. 19) retorik om förtätning i strategiska lägen, då informanten uttrycker att dagens behov kan bättre tillgodoses genom vidareutveckling av befintliga områden.