Brister i komvux-statistiken har flera orsaker

Det finns flera orsaker till att brister i komvux-statistiken uppstår. De statistikansvariga myndigheterna, SCB (räkenskapssammandraget, RS)2 _{och Skolverket (Skolväsende och barnomsorg)}3 _{beskriver i sina} kvalitetsdeklarationer hur brister i insamlingen kan uppstå:

• Mätfel kan uppstå på grund av oklara definitioner och instruk- tioner, samt även på grund av att undersökningarna är omfattande och komplexa där strukturen kan vara svår att förstå.

• Mätfel kan även bero på svårigheter för uppgiftslämnarna att lämna korrekta uppgifter.

• Statistikens kvalitet är i hög grad beroende av det underlag som uppgiftslämnarna rapporterar in. Uppgiftslämnarna feltolkar in- struktioner eller brister i engagemang.4

Utöver de brister som de statistikansvariga myndigheterna beskriver finns det andra skäl till att den nationella statistiken för komvux inte blir det verktyg för analys och jämförelse som är nödvändigt i ett systematiskt kvalitetsarbete.

Utredningen beskriver nedan en antal orsaker som bidrar till bris- ter i statistiken om komvux.

2 _{SCB, Kvalitetsdeklaration 2020-03-03.} 3 _{Skolverket, Kvalitetsdeklaration 2020-06-11.} 4 _{SCB, Kvalitetsdeklaration 2019.}

Organiseringen av den kommunala vuxenutbildningen vållar problem

Så som redogjorts för tidigare i kapitlet kan den kommunala vuxen- utbildningen läggas ut på entreprenad eller bedrivas i egen regi men det finns inga enskilda huvudmän5 _{för kommunal vuxenutbildning.} Detta får till följd att oavsett på vilket sätt huvudmannen väljer att organisera sin komvuxverksamhet så kvarstår det formella ansvaret för verksamheten och huvudmannen ska tillse att erforderliga stati- stikuppgifter samlas in från de anordnare som anlitas.

Inom entreprenadverksamheten finns anordnare som givits upp- draget genom lagen om offentlig upphandling, LOU eller genom ett s.k. auktorisationsförfarande. Vid auktorisationsförfarandet kan samt- liga anordnare som lever upp till kommunens avtalskriterier erbjuda vuxenutbildning på entreprenad i den aktuella kommunen. Det kan innebära att det finns många olika anordnare i en och samma kom- mun. I utredningens enkät svarade 12 procent av kommunerna att de har fler än 10 anordnare av vuxenutbildning på entreprenad, 16 pro- cent uppgav att de har mellan 5 och 10 anordnare och 20 procent mellan 2 och 4 anordnare och övriga kommuner anger i sitt svar att de har en anordnare av vuxenutbildning.

Kraven på huvudmännen att ha välfungerande system för kvalitets- uppföljning och insamling av statistik är höga och i utredningens kommunenkät vittnar många om att de administrativa systemen inte tillfullo möter behoven och vissa kommuner uppger att de håller på att anpassa de administrativa systemen för att möta en ny organisa- tion med fler anordnare.

Att kommunernas vuxenutbildning erbjuds av ett flertal externa anordnare samtidigt som kommunen är huvudman orsakar även svårigheter i den nationella uppföljningen. De externa anordnarna bedriver verksamhet på uppdrag av huvudmannen och eftersom de inte får egna skolenhetskoder samlar Skolverket in uppgifter från de externa utbildningsanordnarna via huvudmannens skolenhetskod och alltså inte direkt från den externa verksamhetsnivån. Anordnare med betygsrätt får en vilande skolenhetskod för att de ska kunna använda den för sina betygskataloger när det gäller kurser ”motsvarande” komvux. Den skolenhetskoden fyller ingen annan funktion egent- ligen. Det har förekommit att Skolverket av praktiska skäl använt

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

den för att kunna distribuera nationella prov. Att de externa anord- narna inte har skolenhetskoder som gäller för kommunal vuxen- utbildning har även uppmärksammats av Skolinspektionen. Myndig- heten menar att det överlag är svårt att göra en korrekt bedömning av antalet genomförbara inspektioner per år i komvux då antalet skol- enheter i komvux kan variera stort mellan kommunerna. Till detta kommer även svårigheten att bedöma antalet externa anordnares skol- enheter i respektive kommun eftersom dessa inte finns registrerade.

Sedan 1 januari 2020 har Skolverket börjat samla in uppgifter om de externa anordnarnas organisationsnummer. Skolverkets syfte med att samla in dessa uppgifter är dels att få mer kunskap om hur många externa anordnare det finns, dels att kunna ta fram statistik om hur antalet elever fördelar sig mellan olika externa anordnare. Insam- lingen av den uppgiften kommer att ge mer kunskap om hur många anordnare som är verksamma inom komvux även på kommunnivå. Däremot kommer denna uppgift inte ge kunskap om utbildnings- anordnarnas verksamhet i olika kommuner. På grund av gällande sekretessbestämmelser får inte de externa anordnarnas företagsnamn röjas vilket gör att relevanta uppgifter inte kan tas fram och redovisas i den nationella statistiken.

För att möta de stora och varierande behov av utbildning hos både individer och samhälle behöver den kommunala vuxenutbild- ningen kunna erbjuda ett brett utbud. Det är olika svårt för olika kommuner att åstadkomma det och därför behövs olika typer av samverkan och den kan ske i olika kommunkonstellationer. Stimu- lans till samverkan ges även i form av statsbidrag6 _{där kravet på sam-} verkan mellan minst 3 kommuner ställs.

Samverkan mellan kommunerna kan utformas på olika sätt, både formellt och informellt. Om det sker i formell samverkan t.ex. i ett kommunalförbund överlåts även ansvaret för inrapporteringen av statistikuppgifter för deltagande kommuner till kommunförbundet. Vid informell samverkan där de samverkande kommunerna behåller huvudmannaskapet kan ansvarsfördelningen vara oklar och det får till följd att inlämnandet av statistiska uppgifter blir bristfälligt. Detta har utredningen erfarit i arbetet med sin kommunenkät där kommunföreträdare tagit kontakt och uppgivit att man trots huvud- mannaskap inte kan svara på ett antal frågor om statistiska uppgifter.

Att kommunal vuxenutbildning organiseras på olika sätt och har en otydlig ansvarsfördelning bidrar starkt till att de statistiska upp- gifter som rapporteras in inte blir tillförlitliga.

Otydlighet i instruktioner till uppgiftslämnare i det nationella räkenskapssammandraget bidrar till osäker statistik

Det nationella räkenskapssammandraget (RS) samlar in ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Syftet med RS är att på kommun- och riksnivå få en tillförlitlig information om kommunernas eko- nomi, både nuläge och utveckling. RS är lagstadgat och har stor be- tydelse för olika användningsområden på nationell, internationell och kommunal nivå.

Inför insamlingen får kommunerna som uppgiftslämnare ta del av detaljerade instruktioner som ska tydliggöra och förenkla uppgifts- inlämnandet. Utredningen kan konstatera att instruktionerna för uppgiftsinlämnandet avseende kommunal vuxenutbildningen inte an- passats efter verksamhetens organisation och innehåll. Det handlar om begrepp som behöver föras in men också om att beskrivningar från grundskolan får utgöra underlag för inrapportering av kostna- der, till vilka uppgiftslämnaren inte kan relatera.

I arbetet med utredningens promemoria gjordes en genomgång av kommuners kostnader för sfi men även för komvux på grund- läggande nivå. Utredningen fann då orimligt stora skillnader mellan kommuners inrapporterade kostnader. Skillnader fanns både mellan kommuner med likartade förutsättningar men även skillnader från ett år till ett annat i en och samma kommun trots att ingen föränd- ring i organisationen skett. Utredningen inser att skillnader mellan kommuners uppgiftslämnande är oundvikliga av flera skäl men menar att en förutsättning för att korrekta uppgifter ska lämnas in är att kostnadsposterna är tydligt definierade.

I räkenskapsinstruktionerna är komvux på grundläggande och gymnasial nivå beskrivna som verksamheter i kapitel 10 Pedagogisk verksamhet och för uppgiftsinlämningen görs samma indelning i kostnadsposter som för grund- och gymnasieskolan: undervisning, lokaler, lärverktyg etc. Sfi däremot, återfinns i instruktionerna en- bart i kapitel 8 Driftsredovisning med beskrivningen

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

Pedagogisk verksamhet (Block 4)

476 Svenska för invandrare (Sfi) Svenskundervisning för invandrare, vilket även inkluderar verksamhet som på kommunens uppdrag drivs av annan utbildningsanordnare, exempelvis ett studieförbund.

Kommunerna redovisar sina sfi-kostnader som en totalsumma i in- samlingen till räkenskapssammandraget. Utredningen har försökt ta reda på varför sfi inte räknas till pedagogisk verksamhet på samma sätt som komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Det som fram- kommit är att ändringen gjordes inför räkenskapssammandraget 2011. Dessförinnan rapporterades sfi på samma sätt som övriga komvux. Den bakomliggande orsaken sades7 _{vara en strävan att förenkla upp-} giftslämnandet, vilket stöddes av berörda myndigheter. Utredningen har inte tagit del av någon dokumentation av eventuell riskbedöm- ning inför beslutet och kan inte direkt förstå förenklingen.

Sfi-undervisningen är en pedagogisk verksamhet och sedan 2016 är sfi en del av komvux och alltså inte längre en egen skolform. Ut- redningen ser det som angeläget att kostnader för sfi ska redovisas på samma sätt som övriga komvux.

Avsaknaden av nationellt fastställd kurstid i sfi bidrar till osäkra uppgifter i statistiken om genomströmning och studieresultat Sfi-utbildningen med sina fyra kurser A–D saknar fastställd kurstid till skillnad från kurser i övriga komvux som mäts i verksamhets- poäng. Medan kurserna i komvux mäts i betyg och avklarade poäng mäts sfi-studierna i närvarotimmar per kurs, studieveckor till betyg och genomsnittligt antal närvarotimmar/kurs. Den statistik som redovisas för genomströmning och studieresultat är inte tillförlitlig och ger osäkra analysunderlag. På nationell nivå redovisas årligen elever som slutfört med betyg eller gjort avbrott under året samt de elever som förmodas fortsätta sina studier då ingen notering om be- tyg eller avbrott gjorts för det aktuella året.

Utredningen redogör i kapitel 8 för sitt förslag om införandet av verksamhetspoäng i sfi för att skapa tydlighet och ett likvärdigt system. Detta anser utredningen även bidrar till att göra statistiken mer tillförlitlig och ändamålsenlig.

Utredningen har med hjälp av statistik från Skolverket försökt få en bild av genomströmningen i sfi genom att undersöka hur stor andel av eleverna som är kvar i sfi 4 respektive 5 år efter första kursstart. I undersökningen utgår vi från elever som hade sin första kursstart någon gång under 2015. (se vidare kapitel 6 s. 23 ff) Av den kohort om 54 035 elever som började fanns 12 204 elever, drygt 22 procent, registrerade i sfi 4 år efter start, och 8 402 elever, 15 procent, fanns registrerade i sfi 5 år efter start. Den nämnda statistiken ger inget svar på om eleven läst sfi hela tiden eller gjort avbrott eller studie- uppehåll någon gång under de 4 respektive 5 åren.

Orsaker till avbrott i sfi följs inte upp i Skolverkets nationella statistik sedan 2010. Motivet till detta beskrivs i en rapport från Skolverket8_{. Den insamlade statistiken saknade då avbrottsorsaker} för 50 procent av de elever som avbrutit och det var stora skillnader mellan hur kommunerna registrerade avbrottsorsakerna, vilket gjorde att statistiken blev missvisande och inte tillförlitlig. Det är fortsatt stor skillnad mellan hur kommuner följer upp sfi-elevernas avbrott. En förklaring kan vara att kommunerna har olika ambitionsnivåer men problemet kan även tillskrivas begränsningar i de administrativa system som används. Utredningens förhoppning är att förslaget om fastställd kurstid och verksamhetspoäng ska bidra till säkrare stati- stik när det gäller genomströmning och avbrott.