4 Utgångspunkter och principiella ställningstaganden
4.2 Kvalitet
Kvalitet är ett begrepp som kan diskuteras ur många perspektiv. Det finns snarare ett behov av att avgränsa tolkningen av begreppet än att fördjupa det. Utredningen gör nedan en definition och belyser några aspekter av kvalitet som huvudmännen särskilt bör beakta. 4.2.1 Kvalitetens koppling till de nationella målen
En central del i utredningens uppdrag är att lämna förslag som stär- ker kvaliteten i komvux för elever med svenska som andraspråk. Be- greppet kvalitet kan i utbildningsverksamhet ibland vara svårfångat och ges olika innehåll. Utredningen vill därför slå fast några utgångs- punkter för detta arbete.
Nationella mål, krav och riktlinjer för vuxenutbildningen finns fastställda i skollagen, i läroplanen för vuxenutbildningen och i andra för vuxenutbildningen gällande författningar. De nationella målen måste vara den viktigaste utgångspunkten för allt kvalitetsarbete även inom vuxenutbildning. Det övergripande ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i styrdokumenten vilar alltid på huvudmannen. Huvudmannen ska se till att resurser fördelas utifrån de förutsättningar som råder och att organisationen möter
SOU 2020:66 Utgångspunkter och principiella ställningstaganden
dessa förutsättningar. Verksamheten ska följas upp och utifrån upp- följningen ska verksamheten utvecklas med syfte att nå de mål som finns på en nationell nivå. Den utbildning som anordnas ska vila på en vetenskaplig grund och en erfarenhet som är beprövad.
För att utbildning i sfi ska hålla god kvalitet behöver huvudmannen ha god kunskap om resultaten i form av elevernas kunskapsutveckling och bedömningen av den. I de fall huvudmannen gör bedömningen att elevernas kunskapsutveckling brister på en aggregerad nivå be- höver en analys göras. Analysen behöver därefter ligga till grund för en bedömning om huruvida resurserna räcker för att skapa de förut- sättningar som behövs. Utredningen erfar att det finns utrymme för förbättringar i arbetet med analys och resurstilldelning. Resurserna kan behöva öka och användas på olika områden. Exempelvis finns det enligt utredningen behov av kompetensutveckling och tid till sam- arbete lärare emellan.
Utredningens definition av kvalitet är därför att utbildningen ska ut- gå ifrån de nationella målen i skollagen och andra styrdokument samt bedrivas inom de ramar som dessa styrdokument utgör. Detta inne- bär att utbildningen ska utformas så att alla elever utifrån sina förut- sättningar ska ges möjlighet att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål (jfr 3 kap. 2 § skollagen) och att individuella an- passningar ska göras utifrån elevers olika behov och förutsättningar. 4.2.2 Kvalitet och kompetens
Utredningen har lagt flera förslag som omfattar kompetenshöjning för vuxenutbildningens medarbetare. Förslagen bottnar i ett ställnings- tagande om att det finns en stark koppling mellan kompetens och kvalitet. Utredningen menar att krav på verksamheterna bör åtföljas av stärkta förutsättningar varav kompetensutveckling ofta är en av- görande förutsättning.
4.2.3 Kvalitet och organisering
Utredningen redogör i kapitel 5 för de olika former för organisering som huvudmännen använder. Dessa är egenregi, entreprenad efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, auktorisation och olika former av samverkan.
Som utvecklas närmare i det kapitlet anser utredningen att de olika utförarmodeller som finns på vuxenutbildningens område skiljer ut sig från vad som gäller skolväsendet i övrigt och riskerar skapa oklara ansvarsförhållanden, såväl på huvudmanna- som verksamhetsnivå. Oklara ansvarsförhållanden riskerar i sin tur att negativt påverka förut- sättningarna för ett systematiskt kvalitetsarbete utifrån de nationella målen för utbildningen.
Utredningens principiella ställningstagande är här att huvud- mannen behöver göra väl underbyggda val av utförarsystem och vara medveten om att valen medför skillnader i hur det systematiska kvalitetsarbetet behöver organiseras. Huvudmannen måste också vara medveten om att det övergripande ansvaret för verksamhetens kvali- tet alltid ligger kvar på huvudmannen oavsett utförarmodell. Det är av största vikt att kvalitetsutvecklingen inte trivialiseras och att den inte lämnas åt faktorer utanför kvalitetsarbetet, exempelvis valfrihet och effekter av konkurrensutsättning.
4.2.4 Kvalitet och ersättningsmodeller
I systemet med verksamhet på entreprenad förekommer det olika typer av ersättningsmodeller och i respektive modell varierar nivåerna på ersättningen. De olika modellerna kräver också olika mycket admi- nistration. Modellerna kan ha olika stora inslag av resultatbaserad ersättning. Utredningen ser ett behov av att beskriva det då det kan betraktas som ett ovanligt inslag i skollagsreglerad utbildning. I de skolformer som kan ha enskilda huvudmän finns detaljerade regler om att ersättning till fristående skolor ska beräknas utifrån samma grunder som kommunerna använder vid resursfördelning till den egna verksamheten.
Vanligtvis finns det en differentiering mellan studievägarna där elever på studieväg 1 genererar en högre ersättning än studieväg 3. Hur stor differentieringen är varierar och kan sägas stå för hur stor skillnaden i elevernas behov av undervisning och stöd är enligt huvud- mannens uppfattningar.
Huvudmannen kan välja att ersätta anordnaren för de timmar eleven erbjuds, dvs. elevens schemalagda tid som skolan planerar för eller om anordnaren får betalt för de timmar eleven närvarar.
SOU 2020:66 Utgångspunkter och principiella ställningstaganden
Några kommuner tillämpar ersättning för elevens hela kurs ut- ifrån fasta kurstider. Anordnaren får då vanligtvis hela ersättningen även om eleven klarar kursen på kortare tid samtidigt som de inte får betalt för ytterligare kurstid som en elev kan behöva. Detta kan ses som ett sätt för huvudmannen att flytta över ansvaret för resurs- fördelning elever emellan till anordnaren.
När huvudmän ersätter anordnare utifrån pris per kurs kan ut- betalningen ske i olika steg. Exempelvis kan 25 procent av grund- priset för hela kursen betalas ut efter 2 veckors studier, 25 procent halvvägs in i kursen och 50 procent när eleven tar betyg.
En annan modell där ersättningen relateras till resultat är när an- ordnaren får ytterligare ersättning per timme när kursen avslutas.
Distansundervisning ersätts generellt med ett lägre belopp än närundervisning. Utredningen anser att skillnaden mellan dessa bör vara relativt små och främst relateras till lokalkostnader i form av klassrum och övriga ytor eleverna nyttjar samt eventuella kostnader för digitala lärverktyg. Det är inte sannolikt att det kostar mindre att undervisa på distans om eleverna ska erbjudas den undervisning, den handledning och det stöd de behöver.
Det finns i dagsläget ingen analys av effekten och konsekvenserna av olika ersättningsmodeller i vuxenutbildningen. Tillitsdelegationen lämnade 2017 sitt betänkande Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme? där man tittat på ersättningsmodeller i hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Enligt direktiven skulle skolväsendet inte ingå samtidigt som flera paralleller troligen går att dra. Tillitsdelegationen konstaterar att den offentliga sektorn behöver blir bättre på att lösa komplexa problem. Genom att förbättra styrningen kan det offentliga bättre möta de behov som finns hos medborgare och företag. Styrning med hjälp av ekonomiska ersättningsmodeller kan ses som ett led i att utveckla de offentliga tjänsterna och att förbättra resultaten. Samtidigt pekar man på en utmaning i att möta alla de variationer som finns i medborgarnas be- hov. Tillitsdelegationen citerar en beställare av en tjänst:
Ersättningsmodellen är som ett skarpslipat svärd och måste hanteras med försiktighet för att modellen ska få avsedda konsekvenser.
Vidare argumenterar delegationen för att det är svårt att avgöra vilka eventuella problem som är ett resultat av ersättningsmodellen i sig. Exempelvis kan en faktor som resursernas omfattning påverka. Ut- redningen menar att inom vuxenutbildningen bör således nivån på ersättningen diskuteras utöver hur ersättningen är utformad.
Ett problem som utredningen menar behöver diskuteras i relation till olika ersättningsmodeller är risken för betygsinflation och det bör råda en realistisk inställning till vilka åtgärder som gynnar såväl lärande som bedömningen av lärandet och till sist betygssättningen. Risken för betygsinflation behöver hanteras särskilt noga i ett system med valfrihet och många anordnare.
Resultatbaserad ersättning förekommer på flera områden och ett område som gränsar till vuxenutbildningen är Arbetsförmedlingens stödjande, rustande och matchande tjänster där s.k. kompletterande aktörer arbetar på uppdrag åt myndigheten. De uppdragen har en ersättning uppdelad i en grundersättning baserad på närvaro och en del som utbetalas efter resultat. Utredningen menar att det finns en väsentlig skillnad i hur man kan definiera vad som är resultat i ett matchande uppdrag och i en utbildning samt hur detta kan mätas. I Arbetsförmedlingsuppdragen utbetalas resultatersättningen när en deltagare helt eller delvis skrivs ut från Arbetsförmedlingen på grund av övergång till arbete eller reguljära studier. Det måste ses som enkelt att mäta då det saknar bedömning till skillnad från kunskaps- utveckling i en utbildning.
Utredningen konstaterar att modeller med resultatbaserad ersätt- ning är väletablerade och har en lång historia i vuxenutbildningen. Resultatbaserad ersättning kan dock vara problematisk eftersom det finns en risk att för mycket fokus riktas på mål som är för snäva eller inte helt relevanta i förhållande till de nationella målen i skollagen och andra styrdokument. Det är här centralt att huvudmannen är med- veten om sitt ansvar enligt de nationella styrdokumenten och gör kloka samt väl underbyggda val avseende ersättningsmodell och hur den ska följas upp.
SOU 2020:66 Utgångspunkter och principiella ställningstaganden