Skälen för utredningens förslag

Som angetts ovan anser utredningen att det såväl av Skolinspektio- nens granskningar som utifrån utredningens egna iakttagelser tydligt framgår att det finns strukturella brister avseende styrning och an- svarsfördelning av sfi och annan vuxenutbildning. Enligt utredning- ens uppfattning är en stor del av bristerna kopplade till att huvud- mannen inte tar ett tillräckligt stort ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet. Särskilt tydligt är detta när verksamheten bedrivs på entreprenad av extern utförare efter upphandlingsförfarande eller dylikt, men brister finns även vid verksamhet som bedrivs i egen regi. Systematiskt kvalitetsarbete inom skollagsreglerad vuxenutbildning handlar i grunden om uppföljning och utvärdering av de nationella målen som enligt skollag, läroplan och andra förordningar gäller för verksamheten. När det systematiska kvalitetsarbetet fallerar blir också kopplingen mellan verksamheternas arbete och de nationella målen svagare. Utredningens uppfattning är att de strukturella bris- terna som finns inom det systematiska kvalitetsarbetet därför också medför att de nationella målen generellt sett har lägre styrkraft inom sfi och annan vuxenutbildning än i övriga skolformer. Detta innebär i sin tur bland annat att det många gånger kan vara svårare att im- plementera reformer på vuxenutbildningens område jämfört med andra skolformer. Utredningen drar därför slutsatsen att bristerna i styrning och ansvarsfördelning måste adresseras för att övriga refor- mer ska kunna genomföras på bästa sätt.

Som redogjorts för ovan har utredningen övervägt olika alternativ för att åtgärda bristerna beträffande styrning och ansvarsfördelning. Utredningen anser att bristerna har koppling till oklarheter i huvud- mannaskapet vid olika typer av entreprenadförhållanden. Det kan både handla om oklarheter kring vilket ansvar som åvilar kommunal huvudman respektive utförare som att verksamheten främst styrs av kommunala mål i ett upphandlingsunderlag i stället för de nationella målen. Ett tydligt och direkt sätt att åtgärda dessa oklarheter är att införa en möjlighet att ha fristående skolor på vuxenutbildningens område på motsvarande sätt som gäller för övriga kommunala skol- former. Då skulle huvudmannen för den fristående skolan godkän- nas av Skolinspektionen utifrån skollagens krav och det skulle inte råda någon som helst tvekan om vem som hade huvudmannaansvaret

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

för verksamheten enligt skollagen. Skolinspektionens ansvar för god- kännande och tillsyn skulle också skapa förutsättningar för en stärkt nationell likvärdighet avseende elevens rätt till utbildning. Att införa ett system med fristående skolor är dock en principiell reform av stor omfattning. Förslag om att införa fristående skolor på vuxen- utbildningens område har funnits tidigare (se SOU 2008:17 Frivux valfrihet i vuxenutbildningen), men har inte lett till någon lagstiftning. Utredningen anser att en reform med fristående skolor på vuxen- utbildningens område skulle innebära så stora principiella föränd- ringar av dagens system samt ta så mycket kraft från verksamheterna för att kunna genomföra, att det inte kan anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå.

Ett annat alternativ som utredningen övervägt är att försöka åstadkomma en detaljreglering avseende upphandling av vuxenutbild- ning som bättre än dagens generella regler om upphandling stödjer en fungerande styrning och ansvarsfördelning och en verksamhet av god kvalitet. Offentlig upphandling styrs av ett omfattande nationellt regelverk som i sin tur bygger på EU-rättsliga utgångspunkter. Upp- handling är den vanligaste metoden när sfi och annan vuxenutbild- ning läggs ut på entreprenad och oftast genomförs större delen av upphandlingen av särskilda upphandlingsfunktioner inom kommu- nerna utifrån generella utgångspunkter. Det generella upphandlings- regelverket styr och det finns begränsade möjligheter att ta hänsyn till de nationella mål som gäller för skollagsreglerad vuxenutbildning. Det är inte ovanligt att det primära styrdokumentet för utföraren är upphandlingsunderlaget och inte skollag och andra skolförfattningar. Upphandling är en tidskrävande och administrativt krävande process som primärt är avsett att användas i annan verksamhet än skollags- reglerad vuxenutbildning. I vissa kommuner har man i stället för upp- handling valt att införa ett auktorisationssystem där kommunen god- känt ett antal utförare utifrån ett antal i förväg uppsatta kriterier. Upphandling på vuxenutbildningens område

Under en längre tid har rättsläget beträffande användning av upp- handling och auktorisation på vuxenutbildningens område betraktats som osäkert. Frågan om skollagsreglerad vuxenutbildning omfattas av nationella och EU-rättsliga upphandlingsregler har bedömts på olika

sätt i olika utredningar och de auktorisationsbaserade valfrihets- system som växt fram i ett antal kommuner saknar uttryckligt rätts- ligt stöd i svensk rätt. Utredningen har därför tagit in ett rätts- utlåtande från professor Olle Lundin vid Uppsala Universitet (se bilaga 7). I utlåtandet framhålls bland annat att det upphandlings- rättsliga regelverket med största sannolikhet är tillämpligt på vuxen- utbildning samt att det är möjligt och även önskvärt att auktorisation och liknande valfrihetssystem på vuxenutbildningens område får en tydlig författningsreglering. Med hänsyn till vad som anförs i rätts- utlåtandet samt vad som framkommit i utredningens arbete i övrigt anser utredningen inte att det är möjligt att, inom den här utred- ningens uppdrag, föreslå förändringar i det upphandlingsrättsliga regelverket eller ett reglerat valfrihetssystem för vuxenutbildningen. Vikten av beställarkompetens

Utredningen menar att de huvudmän som organiserar sin vuxen- utbildning med hela eller delar av verksamheten på entreprenad be- höver besitta en god beställarkompetens. Alla former av inköps- arbete kräver att köparen vet vad denne behöver och hur det avtal som sluts mellan köpare och säljare ska möta de aktuella behoven. För att eleverna i vuxenutbildningen ska få den utbildning de har rätt till behöver huvudmannen göra ett gott förarbete till upphandling eller auktorisationsförfarande samt skapa förutsättningar för ett gott samarbete under avtalsperioden. Ett sådant samarbete är nödvändigt för att det systematiska kvalitetsarbetet ska fungera väl.

Begreppet beställarkompetens kan definieras på flera sätt och ut- redningen väljer att, med utgångspunkt i andra verksamhetsområden, definiera beställarkompetens i vuxenutbildningen på följande sätt:

Beställarkompetens i inköp av vuxenutbildning är att, med utgångspunkt i det systematiska kvalitetsarbetet, kunna omvandla elevernas behov samt verksamhetens styrkor och utvecklingsbehov till en behovs- och mål- gruppsanalys som kan kommuniceras till tänkbara säljare av tjänsten. Avtalet som sluts med leverantörerna har ett innehåll som i största möj- liga utsträckning bidrar till att huvudmannen kan nå såväl nationella som regionala och lokala mål för vuxenutbildningen.

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

Som ovan angetts anser utredningen att huvudmännen brister i arbetet med behovs- och målgruppsanalys. Detta kan medföra att de anbud som lämnas snarare speglar anordnarens kompetens eller det anordnarens tolkar som huvudmannens behov snarare än eleverna och verksamhetens behov. Konsekvenserna av detta blir att utbud av kurser, innehåll i dessa samt kvaliteten i undervisningen riskerar att inte fullt ut möta eleverna och verksamhetens behov.

Det är av största vikt att huvudmännen genom en robust inköps- process arbetar fram avtal som säkerställer att huvudmannen får det som i stunden för avtalsskrivande samtidigt som man undviker in- låsningseffekter som hindrar att anordnaren kan tillhandahålla det som behövs för att möta nya behov och målgrupper. I processen in- går också planering för hur uppföljningen ska ske.

Utredningen menar att förslaget om att Upphandlingsmyndig- heten i samverkan med Skolverket ska ta fram ett stöd för upphand- ling av vuxenutbildning bidrar till att öka beställarkompetensen i en stärkt inköpsprocess.

Betygsrätt

Inom ramen för arbetet med att utreda om dagens regelverk kring styrning och ansvarsfördelning bör justeras har utredningen även övervägt att utveckla regelverket om betygsrätt. Vi har i vårt arbete mött synpunkter om att ett utvecklat system med betygsrätt skulle kunna öka förutsättningarna för en likvärdig vuxenutbildning av hög kvalitet, och därmed skulle betygsrätt kunna vara ett alternativ till att använda upphandling. Komvuxutredningen föreslog också i sitt slutbetänkande En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71) en förstärkning av reglerna om betygsrätt som bland annat skulle innebära att tillstånd till betygsrätt skulle vara en förutsättning för att kunna utföra utbildning på entreprenad samt att utförare med betygsrätt även skulle få ställning som huvudman enligt skollagen. Vi delar uppfattningen att förstärkt likvärdighet i ut- bildningen mellan olika utbildningsanordnare är en viktig kvalitets- faktor. Däremot så är vi tveksamma till om det är ändamålsenligt att försöka åstadkomma det genom att förstärka reglerna om betygs- rätt. Reglerna om betygsrätt förefaller vara en form av hybrid mellan regelverket om entreprenad och regelverket om fristående skolor.

Den materiella regleringen finns uteslutande på förordningsnivå och avser enligt ordalydelsen enbart viss uppdragsutbildning samt ut- bildning motsvarande sfi på folkhögskola. Enligt vår uppfattning finns det stora principiella oklarheter i uppbyggnaden av regelverket kring betygsrätt. Det handlar bland annat om utbildning med betygs- rätt är att betrakta som vuxenutbildning enligt skollagen eller inte samt om vem som är huvudman och därmed har det övergripande ansvaret för kvalitet i verksamheten. Som ovan angetts konstaterade Skolinspektionen också i en granskning från 2016 avseende utbild- ningsanordnare med betygsrätt att det fanns omfattande brister bland annat avseende styrning och ansvarsfördelning som allvarligt kunde påverka elevernas rätt till en likvärdig utbildning. Vi konsta- terar också att regeringen hittills valt att inte gå vidare med komvux- utredningens förslag om en förstärkt betygsrätt. Mot denna bak- grund är det vår bedömning att det finns så stora principiella brister och oklarheter i reglerna om betygsrätt att detta system inte kan användas som utgångspunkt för en tydligare styrning och ansvars- fördelning. Det har inte heller legat i utredningens uppdrag att göra någon bredare översyn av systemet med betygsrätt.

Styrning och ansvarsfördelning bör förstärkas inom ramen för nuvarande system

Utredningen har således övervägt mer omfattande förslag på system- förändringar för att komma till rätta med de problem vi anser finnas avseende styrning och ansvarsfördelning. Vare sig ett system med fristående skolor eller en särskild upphandlingsreglering alternativ en valfrihetslagstiftning för vuxenutbildning har dock ansetts vara lämpliga och framkomliga vägar. Det kan också ifrågasättas om denna typ av mer omfattande förändringar är det mest ändamålsenliga. Som angetts ovan är det en viktig utgångspunkt när reformer övervägs att inte konstruera mer omfattande reformer än vad som behövs för att åtgärda de aktuella bristerna. Även om bristerna avseende styrning och ansvarsfördelning i sfi och annan vuxenutbildning får anses vara av omfattande och strukturell karaktär så måste ändå det gällande regelverk anses vara tydligt. Det är ingen som helst tvekan om att det är elevens hemkommun som är huvudman enligt skollagen även vid olika entreprenadförhållanden efter upphandling eller auktorisa-

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

tion. Lika tydligt är att det är huvudmannen som alltid har det över- gripande ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet och att eleverna får den utbildning de har rätt till. Det är väldigt svårt att se hur den övergripande ansvarsfördelningen skulle kunna regleras tydligare. Snarare så förefaller det som att de brister som konstaterats i första hand hänger samman med en bristfällig tillämpning av regelverket, bland annat att huvudmännen, framför allt vid entreprenad men även vid egenregi, inte tar det ansvar som man enligt skollagen tydligt har för det systematiska kvalitetsarbetet. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att insatser för att åtgärda de konstaterade bris- terna avseende styrning och ansvarsfördelning bör inriktas på att stärka huvudmännens förmåga och vilja att ta sitt ansvar enligt skol- lag och andra nationella styrdokument. Enligt utredningens bedöm- ning bör detta i här aktuellt sammanhang ske genom att stärka Skol- inspektionens och Skolverkets uppdrag på området. Dessa förslag samverkar med utredningens övriga förslag och skapar sammantaget bättre förutsättningar för en tydlig styrning och ansvarsfördelning och därmed även en högre kvalitet i utbildningen.

Det övergripande syftet med Skolinspektionens granskningsupp- drag är att öka kvalitet i den granskade verksamheten. Beträffande vuxenutbildning och vissa andra verksamheter anges i myndighetens instruktion att den löpande tillsynen i huvudsak ska utövas på huvudmannanivå. Detta har inneburit att granskningen av verksam- hetsnivån, såväl vid entreprenad som egenregi, prioriterats ned av Skolinspektionen. Eftersom kopplingen mellan huvudmannanivå och verksamhetsnivå är central vid granskning av frågor kring styr- ning och ansvarsfördelning har detta inneburit att centrala frågor kring styrning och ansvarsfördelning inte granskats i den utsträck- ning som varit önskvärt. Därmed har inte heller resultatet av gransk- ningar kunnat användas för att höja kvaliteten på dessa områden i de granskade områdena. Utredningen anser därför att begränsningen avseende den löpande tillsynen av vuxenutbildningen bör tas bort och att tillsynen av sfi och annan vuxenutbildning, på motsvarande sätt som i de flesta andra skolformer, ska avse såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Som ett komplement till förändringen av Skolinspektionens in- struktion föreslår utredningen även att Skolinspektionen ska ges ett särskilt regeringsuppdrag att granska det systematiska kvalitets-

arbetet inom sfi och annan vuxenutbildning. Uppdraget ska avse så- väl entreprenad som egenregi och omfatta såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Även Skolverkets uppdrag avseende sfi och annan vuxenutbild- ning bör förstärkas. Som framgår av det rättsutlåtande (se bilaga 7) som utredningen tagit in måste skollagsreglerad vuxenutbildning an- ser ligga inom det upphandlingspliktiga området som omfattas av nationella och EU-rättsliga upphandlingsregler. Upphandling kom- mer därför med största sannolikhet även framöver vara det vanligaste förfaringssättet när sfi och annan vuxenutbildning ska läggas ut på entreprenad. För att upphandlingsförfarandet i sig inte ska utgöra ett hinder för god kvalitet i vuxenutbildning som bedrivs på entreprenad anser utredningen att det behövs mer stöd för hur kommunerna ska agera vid upphandling av vuxenutbildning. Skolverket bör därför ges i uppdrag att i samråd med Upphandlingsmyndigheten ta fram ett stödmaterial för upphandling av vuxenutbildning. Utredningens arbete visar att det finns omfattande brister i systematiskt kvalitets- arbete inom den skollagsreglerade vuxenutbildningen. Skolverket bör därför även ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial avseende systematiskt kvalitetsarbete inom sfi och annan vuxenutbildning. Stödmaterialet bör bland annat utgå ifrån resultaten av Skolinspek- tionens granskningar på området.