De Capitani mot Europaparlamentet

I målet, där rådet var intervenerade till stöd för EP, begärde Emilio De Capitani, en tidigare tjänsteman i EP, om att få tillgång till triloghandlingar som rörde olika handlingar inom ramen för ett lagförslag om dataskydd och europeiskt polissamarbete. Det omtvistade dokumentet avsåg en flerkolumnstabell med de olika institutionernas kompromissförslag. Parlamentet lämnade, efter att De Capitani gjorde en bekräftande ansökan, ut samtliga handlingar utom den som innehåll som innehöll rådsordförandeskapets kompromissförslag.

EP menade att ett utlämnande av det konkret, faktiskt och allvarligt skulle undergräva beslutsprocessen. Polissamarbete var ett mycket känsligt område och ett utlämnande av uppgifterna skulle skada förtroendet mellan såväl EU:s medlemsstater och institutioner, enligt EP. Parlamentet resonerade att institutionerna förhandlade enligt principen ”inget är överenskommet förrän allting är överenskommet”. Om en del avslöjas innan förhandlingarna är färdiga så kan det ha en negativ påverkan på övriga förhandlingar. Lagstiftarna skulle få ökad press på sig från den allmänna opinionen eftersom förhandlingarna gällde mycket känsliga frågor. Parlamentet ansåg att alltför tidig tillgång till handlingarna skulle skada seriositeten i förhandlingarna samt vara ett hot mot ett välfungerande och därmed effektivt beslutsförfarande. I målet, som kom efter AIE-domen, menade parlamentet att situationen som förelåg i detta mål var annorlunda från

144 T-233/09, p. 69.

145 Ibid, p. 75f.

146 Ibid, p. 78.

147 Ibid, p. 78.

28

AIE-domen och att det i detta fall var motiverat att helt skydda ordförandeskapets kompromissförslag.149

De Capitani ifrågasatte att det fanns mer än en hypotetisk risk för att beslutsförfarandet allvarligt skulle undergrävas av ett utlämnande. Han ifrågasatte också varför EP anser förslaget vara särskilt känsligt bara för att det faller inom polissamarbete. De Capitani underströk att även om ett förslag kan leda till intensiva diskussioner så gör det inte frågan känslig i öppenhetsförordningens mening. Han ifrågasatte också hur EP kunde koppla principen ”inget är överenskommet förrän allt är överenskommet” till ett allvarligt undergrävande av beslutsförfarandet. Han hänvisade till AIE-domen och resonerade att det inte gick att använda triloger som ursäkt för att kringgå allmänhetens rätt till insyn i lagstiftningsprocessen.150 Med hänvisning till FEU 10.3 underströk De Capitani att EU är en deltagardemokrati som ger unionsmedborgare rätt att delta i beslutsfattandet.151

När trilogförhandlingarna senare var avslutade publicerade EP handlingen i sin helhet i sitt offentliga register. Institutionerna ansåg därför att sökanden hade förlorat sitt berättigade intresse av att få saken prövad. Tribunalen konstaterade att sökanden kan ha ett intresse av att generellt få sin begäran tillgodosedd, vilket innebär att få ut handlingarna när man begär dem och inte när förhandlingarna om handlingarna är avslutade mer än ett år senare.

4.1.3.2 Tribunalens dom

Domstolen uppmärksammade i domen att lagstiftarna antar den stora majoriteten av rättsakter vid första behandlingen genom trilog.152 Det är just öppenheten i lagstiftningsförfarandet som bidrar till att öka institutionernas legitimitet och förtroende.153 Öppenhet stärker demokratin genom att medborgare kan ta del av vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärder, vilket är ett villkor för att konkret kunna utöva sina demokratiska rättigheter. Lagstiftningsförfarandet är särskilt förenat med öppenhetsprincipen.154 De allmänna presumtionsreglerna har tidigare aldrig gällt i

149 T-540/15, De Capitani mot Europaparlamentet, EU:T:2018:167, p. 45-50.

150 Ibid, p. 36f.

151 Ibid, p. 26f.

152 Ibid, p. 70f.

153 Ibid, p. 78.

29

lagstiftningsförhandlingar och domstolen underkände parlamentets argument om att det skulle gälla i trepartsförhandlingar.155

Domstolen underkände också argumentet om att pressen skulle öka på aktörerna i förhandlingen. Allmänheten måste kunna ställa medlagstiftarna till svars för deras handlande. Medborgare behöver ha möjlighet till att i detalj följa beslutsförfarandet inom de lagstiftande institutionerna och ha tillgång till all relevant information.156 Den som ansöker om handlingar är fullt införstådd med att diskussion pågår och att informationen är preliminär och kan ändras, framhöll tribunalen. Tribunalen underströk också att det saknar betydelse i vilken mån en förhandling är formell eller informell eller hur långt de har fortskridit.157 Domstolen konstaterade avslutningsvis att institutionerna får vägra tillgång till vissa handlingar i vederbörligen motiverade fall. Detta fall var inte ett sådant och domstolen dömde därför att handlingen skulle lämnas ut i sin helhet.158

4.1.4 Kommentar

De två målen illustrerar på ett klargörande sätt både rådets syn på frågan om öppenhet i lagstiftningsprocessen och hur långtgående öppenhet domstolen anser ska råda i lagstiftningsprocessen.

Målet hade en enorm betydelse för tillgången till handlingar i rådets arbetsgrupper. Domstolen underkände rådets resonemang i sin helhet och betonade med eftertryck att det var en demokratisk nödvändighet i att medborgare i detalj behöver få tillgång till handlingar som avser rådsarbetsgruppernas förfaranden i sin helhet. Domstolen underströk att öppenhet aldrig kunde anses vara en olägenhet i lagstiftningsprocessen. I AIE-domen anser jag att såväl GA som domstolarna har en realistisk syn på arbetsgruppernas förberedande arbete. Det är rimligt att betrakta arbetsgrupperna som en integrerad del av rådet eftersom de är utsända från medlemsstaternas regeringar och arbetar under instruktion därifrån. Deltagarna bör betraktas som ombud för sina ministrar som senare formellt tar besluten, och öppenhetskraven på lagstiftningsprocessen bör därför inte vara lidande. I De Capitani-målet spräckte domstolen institutionernas idéer om att de i största allmänhet kunde hänvisa till egna förhandlingsprinciper eller frågors känslighet i största allmänhet. Det blev sannolikt en väckarklocka för institutionerna om hur höga kraven verkligen är för att kunna undanta lagstiftningshandlingar från

155 Ibid, p. 83f.

156 Ibid, p. 98f.

157 Ibid, p. 100.

30

allmänhetens insyn. Mycket tyder dock på att rådet då sökte nya sätt att begränsa öppenheten, något som den europeiska ombudsmannen har tittat noggrannare på.